曾乘宇、王琦：市場泡沫退去后，城市更新如何“再出發”？ | 社會觀察

編者按· 2026.04.20

2026年3月5日，十四屆全國人大四次會議上通過的《政府工作報告》提及：“高質量推進城市更新，穩步實施城鎮老舊小區、城中村等改造。加強城市基礎設施生命線安全工程建設，提升高層建筑火災防范和救援能力。建設創新型產業社區、商務社區，推動城市治理智慧化精細化，建設現代化人民城市。”城市更新已被列入今年政府重點工作之一。

在房地產市場回調的大背景下，如何通過城市更新激發城市活力，改善居住條件，同時控成本、防風險，成為各方關切的議題。近期，深圳市也印發了《關于進一步規范城市更新項目管理有關事項的通知》，進一步降低房企在承接城市更新項目中配建保障房的要求。這是政府通過政策松綁來減輕企業負擔、激發市場主體參與城市更新積極性以及穩定房地產市場預期的積極嘗試。

本文分析了當下一線城市在城市更新方面的一些新嘗試。它們或從改造模式入手，或從融資和合作方式入手，試圖突破房企端、村民端、購房者端面臨的約束，推動城市更新“再出發”。最后，作者指出，除了激勵各城市探索模式創新之外，還要從需求端為市場整體注入更多活力，及時帶動市場回暖，把握住城市更新模式探索的窗口期。

城市更新之困

城市更新，一般指政府主導的對城市內已建成區域再規劃、再建設的過程。在國外，城市更新的典型案例包括紐約的高線公園更新項目、倫敦的國王十字街區更新項目等；在國內，城市更新伴隨著城市化的整個過程。其中，諸如南鑼鼓巷等項目實現了人文效益、社會效益和經濟效益的多贏。

城市更新雖然是民生項目，但其運作遵循著經濟邏輯。在房地產市場整體上行的時期，地方政府將土地出讓給開發商，獲得一次性的土地出讓金，同時通過房地產相關稅費（契稅、增值稅、土地增值稅等）形成持續收入，名曰“土地財政”；開發商依賴資產升值預期進行高杠桿擴張，支撐業務規模和企業市值的擴大。居民也從房地產部門的發展中受益：一方面，房地產是很多人的投資標的，房產的溢價轉換成人們的資產性收入；更重要的是，房地產行業支持了龐大的產業部門就業人口，為城市增添經濟活力。據統計，房地產以及相關行業（建筑、建材、家居等）在中國經濟中占比約30%，房地產占家庭財富約70%，房地產和建筑行業就業占全國就業15%。

這一格局固然是快速城市化這一歷史進程下的產物，但與政策的支持也不無關系。就前者來看，城市更新項目的土地估值根本上來自持續涌入城市務工的人口進行的經濟活動。城市人口在城市內消費或購置房產（往往存在貸款行為），從而實現了企業的資金回流，間接產生地租和各類稅收，土地出讓金的具體數額也是基于對以上土地收益的估算而產生的。就后者來看，政府的住建支持政策在一定程度上“托舉”房地產市場的蓬勃發展。以2015年左右的“棚改貨幣化”為例，政府和央行支付的巨量“棚改”賠償金流入了樓市，推動房價加速上漲，相關產業也在房市的旺盛需求下快速增長。但是，政策也帶來了多種扭曲。其主要表現是大量三、四線城市的過度建設，而大型城市核心區亟需改造的地段則因涉及巨大利益而陷入長期拉鋸。

可以預見，一旦這一模式所依賴的房地產市場上行趨勢倒轉，城市更新也將隨之受困。首先是居民端的困境。居民是房地產的需求端，鑒于房地產以及相關行業（建筑、建材、家居等）在國民經濟的較高占比，房地產產業下行必然波及居民就業和收入。以家具制造業為例，2025年家具制造業營收同比下滑10.7%，利潤總額降幅達12.1%。此外，房地產資產價格還與家庭資產、購買力、負債息息相關。在房地產下行期，大量家庭遭遇資產縮水，甚至無法負擔前期購房所負上的沉重房貸。數據顯示，居民部門杠桿率從2005年的17%左右快速增長至2023年第三季度62.2%的高位，2025年前三季度緩慢回落至60.4%。愈發普遍且沉重的債務壓力抑制了居民的消費能力，影響第二、第三產業零售部門業績。其次是開發商的困境。在這一輪的房地產市場的收縮過程中，開發商普遍背負了大量債務，甚至大量興起于市場上行期的企業遭遇破產。2024年，千億規模的房企較2021年減少30家，百億規模的房企較2021年減少72家；2025年，房地產開發投資同比下降17.2％，回落到2013年的水平。

與此同時，遺留下來的大城市住房問題繼續凸顯，甚至成為阻礙城市經濟活力的因素。一是房價收入比居高不下。雖然近幾年北上廣深四個一線城市以及部分強二線城市房價已下跌20%到30%，但一線城市，尤其是一線城市核心區房價收入比仍然遠遠高于平均水平。2024-2025年，深圳房價收入比約在28-35倍之間，北京房價收入比約為38倍，上海約為37倍。這遠遠超出了國際一線城市的水平。如果說早些年房地產產業蓬勃發展所帶來的經濟外溢效應遮蔽了房價收入比畸高問題的嚴重性，當前這一問題對城市經濟活力的負面影響愈發值得關注。二是居住質量堪憂。當前各大城市依然存在大量老舊小區和城中村自建房，居住條件較差，安全隱患突出且人員流動性大，居民自發組織維護效率低下。但由于購房成本難以負擔和家庭規模的縮小，大量城市居民依然選擇蝸居在這些社區內，以自身發展受限為代價換來較低的居住成本。

城市更新的創新模式

如果要讓新的城市更新項目至少不成為家庭、企業和政府的新負擔，同時有助于房價穩著陸和經濟復蘇，就應該因地制宜探索若干新模式，在企業端保證成本可擔，風險可控；在居民端保證能夠滿足居民改善生活質量的需求，且不會給家庭帶來更高的杠桿率。這些新增的城市更新項目雖然無法直接解決存量的家庭負債問題，但更健康的城市更新模式依然可以活躍經濟、拉動消費，滿足城市居民改善居住條件的需求，在長遠看來依然有推進的價值。尤其是在大城市中心地段，城市更新項目在長期視角下仍有望獲得更高的銷售預期。但是，由于當前房市下行壓力依然較大，房企資金普遍緊張，這些項目的推進難度仍舊很高。因此，幫助大城市渡過這段相對艱難的轉型期具有更高的必要性。部分一線城市，如深圳和上海，已經開始了新模式的摸索，尋找項目風險和收益的新平衡點。

“微改造模式”。以深圳微棠公司的嘗試為例。深圳市成立了由國企控股、社會機構參與運營的微棠公司，并通過和村民進行協商談判，將連片的城中村房屋承包給微棠統一改造、出租、運營，村民和微棠公司就房屋出租收益進行分紅。由于微棠公司以樓棟為單位進行統一收儲，村民在更新中有較高的自主權，可按照自身情況選擇簽約與否，而非全村達成絕對多數或完全一致后才能啟動更新，在時間和資金成本上的壓力進一步降低。

位于深圳市龍華區元芬村的微棠公寓（圖源：作者）

該項目于2018年開始進駐深圳市龍華區的城中村。以深圳市龍華區元芬村為例，微棠公司對該社區約60%的自建房進行了微改造，對房間進行了精裝修，同時為公寓內租客配備了自習室、健身房等服務。微棠高管表示，每平方米裝修改造的費用為三千元左右，在加上了政府補貼后，每平方米的改造成本可以降到約兩千元，除去后續運營維護產生的成本，元芬村微改造項目的一次性投入不到一億元。

在成本回收方面，微改造后，大量自建房原單層面積內的房間由原先的四房增加到了六到八房。根據第一作者于2025年底進行的實地調研，與同一城中村內其他普通自建房的房租相比，微棠公寓的出租屋每間房的租金變化不大，而每平方米的租金上漲了10%到20%不等。微棠將一部分的租金與原房東分紅，余下部分構成公司運營收入。微棠高管在新聞采訪中表示，收回初期成本需要十年左右的時間。

綜合來看，微棠模式下，租客居住質量有了一定提升，租金的上漲與原有模式相比較為溫和；房東能在新的合作框架下繼續獲得租金收入；城市更新項目的風險與拆除重建模式相比大大降低，同時政府也通過運營國企開辟了獲取一部分城中村土地收入的新途徑。經過8年左右的穩定運營，基本可以判斷該模式在深圳的市場條件下是可持續的。

“土地整備利益統籌模式”。第二種模式同樣來自深圳市，起始于2018年深圳市政府頒布的《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法》。該模式要求項目范圍內至少有一塊3000平方米以上集中成片的未完善征（轉）地補償手續規劃建設用地。同樣是對城中村土地進行征地、拆遷，但其與以往城市更新存在兩點最關鍵的不同：第一是政府在土地整備項目內征收土地的用途是保障城市基礎設施、公共服務設施和重大產業項目土地供應，而非商住性質建設。第二是村股份公司在改造過程中擁有更高的主動性和收益預期。模式名字中的“利益統籌”，指的就是統籌城中村內股份公司、企業和個體業主的利益。按照“政府主導、社區主體、市場參與”的原則，該模式會為股份公司留出不高于項目總面積55%的留用土地，股份公司可與開發商合作，對留用土地進行開發，開發商對留用土地內拆除的建筑的業主進行貨幣補償或實物安置，股份公司按照留用地土地價值占比參與開發收益分成。截至目前，深圳市政府已經將此模式用于地鐵六號線、西麗高鐵站等重大建設項目。由于這一部分項目不會產生大額的短期收益，因此政府會在土地確權后按工業用地價格50%的標準對股份公司進行賠償。

由于涉及現金額度較小，該模式下開發商分擔的成本與風險相對降低，同時也能夠滿足當前部分城中村業主對推進改造項目的需求。在2022年9月的《 <深圳市城市更新和土地整備“十四五”規劃> 編制說明》中，政府提出探索將“更新”“整備”融合的路徑；還有社會聲音主張，將失效的城市更新項目直接轉化為土地整備利益統籌項目。該模式在深圳的社會認知度有限，將來它在深圳城市更新領域還能發揮怎樣的新作用，做出怎樣的創新，都有待觀察。

“國資基金項目模式”。第三種模式來自上海市大型房企和金融機構（均為國資背景）在2021年開始籌備的城市更新基金項目。該項目由上海地產集團牽頭，第一輪資金規模達到800億元，與涉及上海城市更新項目的相關主體展開廣泛合作。這種模式下，基金項目向銀行的貸款難度降低，同時個體企業承擔的風險也會降低。

該項目目前參與的企業均為國資背景，根據分析人士的觀點，一是因為上海市中心的很多老舊小區不能拆除重建，改造項目投資回報率較低；二是目前大部分城市更新項目開發時間很長，民營企業無法支撐長達7到8年的回報期，因而不愿承擔城市更新項目，更傾向于建造新樓盤。該模式至今依然在穩定運行，旗下有十幾個項目。

在經濟新常態下，開發商和政府需要在規劃和出資環節就對成本進行更加謹慎的控制，保證新增的城市更新項目不會因為過高的建設成本和銷售價格而成為開發商和購房家庭的負資產。通過讓城市更新項目成為長期穩定利潤的來源，幫助開發商渡過項目建設時期在資金上的難關。

橫琴澳門新街坊小區（圖源：新華社）

未來展望

盡管上述幾種模式相對可行，但同樣存在著一定的局限。對于“微改造模式”而言，其改造后新增的經濟效益和居民規模非常有限，改造效率偏低，無法和原有更新模式下的新樓盤相比。微棠公司只能根據自愿原則與每個城中村房東協商合作，目前其業務也主要分布在龍華區的城中村內，業務拓展能力有限。第二，這種模式的市場接受程度仍舊會受“租售不同權”的制約，即在何種程度上這些出租房源可以滿足租戶長期發展的需求。短期來看，可能只有深圳這類人口持續涌入、購房與租房需求雙強的超大城市能夠接受此模式。

土地整備利益統籌模式具有較高的不可復制性，因為深圳存在大量未完善征（轉）地補償手續的城中村土地，那些土地上長期保有一定規模的建筑，形成了較大的經濟效益，該模式起初的一部分目的就是為了解決歷史遺留問題。而在珠三角外的其他大城市，絕大部分土地都沒有權屬模糊的問題，同時也不存在城中村股份公司這樣具有土地運營管理能力，可與開發商、政府進行集體談判的法人組織。其他城市如果希望模仿此類型的更新模式，就必須考慮該如何結合自身實際做出調整。

對于國有基金項目模式而言，運行此模式具有較高的門檻，在推廣上同樣有難度。首先，城市本土需要擁有至少一家資金雄厚且信用良好的國企作為主要牽頭人和運營方，當地政府也需要用較好的營商環境作為保障；其次，需要吸引到足夠多的投資者出資進入項目，并且能夠接受當地城市更新項目較長的成本回收周期；最后需要該城市本身就具有較好的城市化前景，還能創造新的城市人口增量或者住房改善需求，與城市更新項目創造的新供給對接。因此該模式對于二線及以下規模的城市參考價值有限。

在這樣的背景下，政策要發揮更大的作用。2025年兩會上，全國人大代表、國務院發展研究中心研究員侯永志表示，“房地產政策‘組合拳’，包括提供更為靈活的住房貸款政策、降低存量房貸利率、降低‘賣舊買新’換購住房稅費負擔、調整優化住房公積金政策等，有利于降低購房門檻和成本，減輕購房者的經濟壓力，進一步釋放購房需求?！苯衲陜蓵恼ぷ鲌蟾鎰t提出“因城施策控增量、去庫存、優供給”的三位一體思路。

這意味著地方政府會更加謹慎地審批以增加供給為方向的城市更新項目，而是將去庫存和減輕存量購房家庭的貸款壓力作為著力點。以深圳為例，深圳市政府在近幾年開始收緊城市土地供應，嘗試優化土地供應結構，將新供給到市場的土地集中在市中心區域。與2022年峰值相比，2026年居住用地計劃供應量減少275公頃，降幅超75%；同時加強土地儲備工作，將閑置城市用地和部分失效城市更新項目土地重新整合進土地儲備中，為長期發展做打算。與此同時，以“房票”為代表的政策工具已經在各二、三線城市被普遍使用，上海、廣州、深圳等一線城市也在2025年開始嘗試。

上海發出的首張“房票”，金山區房票憑證（圖源：新華社）

房票作為替代現金補償的貨幣化安置政策工具，具有一定的積極意義。通過發放房票，可以將“舊改”補償款精準導入到現房市場中。當前，大城市都面臨著不同程度的“去庫存”問題，但正如前文所講，庫存房源多處于非核心地段。這些地段雖然不會被城市就業群體選擇，但對于中老年人安居仍是較好的選擇。因此，通過發放房票，有望在一定程度活化非核心地段房地產庫存。但是，房票制度雖然在城市更新中能夠撬動一部分業主的購房需求，從而降低城市更新項目開展難度，但本身缺少對負責城市更新項目的開發商的直接刺激。根據第一作者在調研中了解到的消息，在一些大城市的城市更新案例中，負責更新的開發商會以“進入了房源市場的開發商加入自己的更新項目，達成合作關系”為條件，接受自己的項目適用房票。也就是說，在房地產市場尚具有一定活力的大城市，必須要同意開發商圍繞開發項目進行某種程度的交易，才能讓負責更新項目的開發商接受房票工具。但這種交易限制了房票交易所適用的房源范圍，也無法回應社會對房源市場內部房源質量的憂慮，因此在房票制度上，地方政府與房企（更新項目的開發商和擁有庫存的開發商）之間依然需要探索一個利益和信用的平衡點。

長遠來看，城市更新必須以改善居住條件、使住房成本回歸合理區間、激活城市經濟活力為本位，推動房地產業在經濟新常態下進一步坐穩“房住不炒”的定位。政府需要對此做長遠規劃，創造穩定預期。除了繼續堅持控增量、去庫存、優供給，加強政策和金融支持外，還要在就業、收入等領域給予消費者更多支持，從需求端為市場整體注入更多活力。

本文作者

曾乘宇：香港中文大學（深圳）公共政策學院碩士生。

王琦：香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院副研究員。

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校對 | 李 征

排版 | 許梓烽

初審 | 王希圣

終審 | 馮簫凝