超批次使用許可證的行為定性——基于兩起同類案件的分析

一、案件情況

（一）云南某公司超批次使用自動進口許可證進口銅精礦案

云南A公司和云南B公司于2024年1月5日簽訂代理報關服務協議，由B公司代理A公司報關進口在中國河口口岸進口的貨物，并約定服務費用為人民幣1000元每車。A公司長期從老撾購買礦石后通過河口口岸報關進口至國內銷售牟利，張某為A公司財務并負責申領該公司進口銅精礦所需的自動進口許可證，2024年3月13日，張某通過商務部業務系統統一平臺申領銅精礦自動進口許可證（一批一證管理），申領成功后將該自動進口許可證發至B公司法人王某處，由王某負責對接A公司報關進口銅精礦相關事宜。2024年3月14日，王某使用一批一證管理的自動進口許可證向河口海關申報進口一批銅精礦，2024年3月30日和2024年4月9日，王某再次使用同一自動進口許可證代理報關進口A公司的兩批銅精礦。

海關認為，自動進口許可證為一批一證管理，A公司和B公司在報關進口銅精礦時違規多次使用，2024年3月30日和2024年4月9日申報進口的兩批銅精礦涉嫌自動進口許可證申報不實。其中A公司作為進口貨物收貨人未按規定向報關企業提供所委托報關事項的真實情況，應當對申報不實行為承擔主要責任；B公司作為代理報關企業對委托人所提供情況的真實性未進行合理審查并存在工作疏忽情形，應當對申報不實行為承擔次要責任。

最終，海關根據《中華人民共和國海關法》第八十六條第（三）項、《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第十五條第（三）項、第十六條、第十七條及《中華人民共和國海關行政處罰裁量基準（一）》第八條第（七）項、第十二條第（一）項之規定，對云南A公司處以罰款3萬元、對云南B公司處以罰款1萬元。

（二）上海某公司超批次使用出口許可證出口潤滑油案

2025年3月7日，上海C公司委托當事人臨滄D公司從孟定清水河口岸代理報關出口潤滑油。上海C公司安排業務員萬**負責辦理向商務部申領出口許可證、對接當事人臨滄D公司報關員江*代理報關出口潤滑油等事宜。3月11日，萬**領取商務部簽發的“一批一證”管理出口許可證，出口許可證號25-09-203323、商品名稱潤滑油、數量508.579噸。后萬**因業務不熟練將該“一批一證”管理的許可證告知江*該證是“非一批一證”許可證，可以分幾票報關出口潤滑油。3月12日，報關員江*亦因業務不熟即按照業務員萬**提供錯誤信息使用編號25-09-203323出口許可證，以一般貿易方式向孟定海關申報出口潤滑油。當日，孟定海關開展報關單審核時發現，上海C公司委托當事人臨滄D公司申報出口5票潤滑油，數量508.579噸，隨附編號25-****出口許可證。該證系商務部簽發“一批一證”管理出口許可證，第一票報關單已使用編號25-****出口許可證，經孟定海關對許可證核扣后放行潤滑油62.247噸，貨值人民幣117.3164萬元，其余四票報關單重復使用“一批一證”編號25-****出口許可證，共超批次申報出口潤滑油249.4噸，貨值人民幣470.04萬元。

海關認為，當事人C公司作為進出口收發貨人，未向報關企業準確反映已申領“一批一證”出口許可證類別及使用情況，導致影響海關監管秩序的行為，違反《中華人民共和國海關法》第十條第三款、第二十四條第一款，構成《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第十二條規定的違反海關監管規定的行為。D公司作為受委托人，對進出口收發貨人提供出口許可證及錯誤信息情況未進行合理審查，導致影響海關監管秩序的行為，違反《中華人民共和國海關法》第十條第三款，構成《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第十二條規定的違反海關監管規定的行為。

最終，海關根據《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第十五條第二項、第十六條、《中華人民共和國海關辦理行政處罰裁量基準（一）》（海關總署公告2023年第182號）第三條等規定，決定對當事人上海C公司和D公司分別罰款人民幣1.5萬元。

二、規范依據

《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》

第十五條進出口貨物的品名、稅則號列、數量、規格、價格、貿易方式、原產地、啟運地、運抵地、最終目的地或者其他應當申報的項目未申報或者申報不實的，分別依照下列規定予以處罰，有違法所得的，沒收違法所得：

（一）影響海關統計準確性的，予以警告或者處1000元以上1萬元以下罰款；

（二）影響海關監管秩序的，予以警告或者處1000元以上3萬元以下罰款；

（三）影響國家許可證件管理的，處貨物價值5%以上30%以下罰款；

（四）影響國家稅款征收的，處漏繳稅款30%以上2倍以下罰款；

（五）影響國家外匯、出口退稅管理的，處申報價格10%以上50%以下罰款。

三、海關律師評析

文本所討論的超批次使用許可證行為，可以被概括為：指進出口收發貨人或其代理人在報關過程中，使用同一許可證申報進出口的貨物批次，超過了該許可證管理規定所允許的次數。“一批一證”許可證允許使用一次，“非一批一證”許可證允許在核定的次數內多次使用。超過核定次數繼續使用，即構成超批次使用。

上述兩起案件，違法行為的表現高度相似。為何海關會將其定性為申報不實？何謂兩案申報不實引致的法律后果不一？這已涉及對行政違法行為構成要件涵攝、違法性評估以及規范保護目的等復雜問題。

（一）超批次使用許可證行為與申報不實

超批次使用許可證的行為，本身是否可以被定性為“申報不實”？這一問題的回答，首先取決于對“申報”內容的理解。《海關法》第二十四條第一款規定了“進口貨物的收貨人、出口貨物的發貨人應當向海關如實申報，交驗進出口許可證件和有關單證”。在法解釋學的視角下，本條中“如實申報”與“交驗進出口許可證件”的關系存在兩種理解。第一，并列關系，“如實申報”和“交驗進出口許可證件”就是進口收貨人、出口發貨人應當履行的兩項并行的法定義務。當事人既要如實申報貨物信息，又要交驗有效的許可證件。這兩項義務相互獨立，違反任何一項都可能構成違法。第二，順承關系，“如實申報”是前提，“交驗進出口許可證件”是伴隨行為。申報行為本身就包含了提交許可證件的內在要求，申報的內容應當包括許可證信息，而交驗許可證件則是申報行為的實現方式之一。

在貨物進出口申報的規范體系內，順承關系在一定程度上是被接納的。《海關進出口貨物申報管理規定》第八條即規定，進出口貨物收發貨人、受委托的報關企業向海關申報時，應當依法交驗進出口許可證件等相關隨附的單證。上述規定第九條亦強調報關企業對申報內容進行的合理審查內容包括進出口所需的許可證件。

但在法律責任的承擔方面，卻可能得出不同的結論，二者的并列關系躍然紙上。《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》（以下簡稱《處罰條例》）第十四條和第十五條分別規定了“無證進出口”和“申報不實”的兩類違法行為及其對應罰則，而第十四條已經肯定了如實申報與交驗許可證件是兩個獨立的行為。

針對當下的海關執法實踐，超批次使用許可證件的行為通常適用《處罰條例》第十五條，而鮮有適用《處罰條例》第十四條，換言之“如實申報”與“交驗進出口許可證件”為順承關系的觀點在這一違法場景中更受推崇。筆者認為，這一現象的合理性可以從監管效能方面進行解釋。針對實施進出口許可證管理或自動進出口許可證管理的貨物，在進出口從業者如實申報貨物各項基本信息的情況下，若其未提交許可證件，那么海關往往可以及時發現該違法行為，避免貨物無證放行。然而，倘若進出口從業者在此時向海關提供形式外觀齊備但超批次使用的許可證件，那么海關監管部門則可能被誤導進而導致貨物違法放行的后果。對比之下，超批次使用許可證行為的危害性顯然比無證進出口更加顯著。

（二）超批次使用許可證行為的違法性評價

盡管自動進出口許可管理貨物與進出口許可證管理貨物的性質不一，但兩種證件均屬于《處罰條例》第六十四條定義的“許可證件”。兩起案件均涉及“一批一證”許可證的超批次使用，且均被海關認定為“申報不實”，但援引的法律條款卻截然不同：云南公司違規案適用《處罰條例》第十五條第二項，即申報不實影響海關監管秩序；上海公司違規案適用《處罰條例》第十五條第三項，即申報不實影響國家許可證件管理。從法律責任上看，影響海關監管秩序的，予以警告或者處1000元以上1萬元以下罰款；影響國家許可證件管理的，處貨物價值5%以上30%以下罰款。在大多數情況下，影響國家許可證件管理的罰則重于影響海關監管秩序。

上述定性差異本身已值得深究。要厘清兩案的法律適用，首先必須回歸法條本身。對于申報不實影響海關監管秩序的情形，主要影響的是海關的行政管理效率和工作流程，其侵犯的客體是海關日常監管活動的順暢進行，是一種對管理秩序的干擾。對于申報不實影響國家許可證件管理的情形，其直接影響的是國家對特定貨物進出口的許可準入制度，這背后是國家對產業政策、國民健康乃至國家安全的考量，未取得有效許可證件的，意味著相關貨物原本無法順利進出口。

從實務情況來看，《處罰條例》第十五條第二項“申報不實影響海關監管秩序”的性質類似于兜底條款，當某一申報不實行為無法被歸入其他項時，即可被納入第二項處理。

《處罰條例》第三項“申報不實影響國家許可證件管理”具有明確的規范指向，對于“一批一證”許可證而言，其法律特征是：一份許可證對應一次完整的進出口額度，超批次使用同一許可證進出口的貨物在合法性方面存有瑕疵。

此處必須深入思考一個更深層的問題：刑事領域對類似行為的態度，能否為行政處罰的定性提供參照？《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第二款規定：“取得許可，但超過許可數量進出口國家限制進出口的貨物、物品，構成犯罪的，依照刑法第一百五十三條的規定，以走私普通貨物、物品罪定罪處罰。”由此觀之，上述超量進出口的后果似乎并未被視為影響許可證管理。

正是由于各類規定的內在精神不一，導致執法機關會對同類違法行為作出不同的定性。對理論研究而言，本案所揭示的問題也為海關行政處罰體系的深入研究提供了富有價值的樣本。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關與財稅團隊 陸怡坤律師