瑞典擬修訂公共采購法，允許排除非歐盟國家投標人

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瑞典政府提議修訂公共采購法，允許排除非歐盟國家的投標人，并特別提及安全方面的考慮。

瑞典曾就一些公共采購案例展開公開討論，這些案例中，中國供應商被視為風險來源，主要涉及數據或基礎設施完整性方面。在某些情況下，中國供應商被排除在外，而在另一些案例中，采購仍在繼續進行。風險的性質并非總是明確界定，而且風險往往是潛在的而非已證實的。

修訂后的立法將為公共機構提供降低中國風險的新途徑。然而，當采購方必須承擔確定供應商風險和安全風險性質的責任時，挑戰便隨之而來。需要改進對與中國相關的風險的分析。相關機構應考慮更清晰地傳達此類風險的性質。

加強采購安全性的必要性

2026年1月，瑞典政府提出了一項關于修訂公共采購法的提案，特別強調了排除“敵對國家”投標人的新途徑。盡管敵對國家的定義較為模糊，但瑞典安全警察在最近發布的公開威脅評估報告中將中國列為瑞典安全的主要威脅之一。近年來，公共采購領域出現了多起與中國相關的風險案例，因此有必要對這些風險及其緩解措施進行研究。本簡報探討了擬議的修訂版采購法能否為瑞典利益相關者提供更好的工具，以應對公共采購中與中國相關的安全風險。

中國作為風險因素

要回答這個問題，首先需要了解此類風險的性質。瑞典安全部門發布的文件以及瑞典政府2024年國家安全戰略中列出的與中國相關的具體風險，與歐盟委員會2023年提出的歐盟經濟安全戰略提案中概述的幾大類風險高度吻合。這些風險類別包括：(i) 供應鏈的韌性；(ii) 關鍵基礎設施的物理和網絡安全；(iii) 技術安全和技術泄露；以及 (iv) 經濟依賴或經濟脅迫的武器化。

歐盟及其成員國已開始著手應對部分風險，特別是科研安全和與外國直接投資 (FDI) 相關的風險。然而，采購處理敏感信息或可能使服務提供商獲取此類信息的產品和系統也會給各國帶來風險。2017 年中國國家情報法規定，所有中國公民和公司在接到要求時必須向中國政府提供信息，這在敏感信息領域構成了一個特殊的風險因素。賦予外國行為體在系統或流程中的關鍵角色也可能導致不當影響和脅迫風險。例如，從國外采購具有戰略意義的產品（如醫療產品）可能構成供應鏈薄弱環節。因此，歐盟委員會戰略中概述的四大類風險都可能存在于公共采購中，但與公共采購相關的安全風險尚未得到歐盟全面法規的涵蓋。

目前瑞典對公共采購流程中與中國行為體相關的安全風險有何認識？

當前修訂采購立法的提案能否解決此類安全風險？

該分析考察了瑞典幾個值得關注的案例，這些案例中，與中國相關的安全風險在媒體和公眾討論中被重點提及。隨后，該分析概述了擬議的修訂立法以及相關利益攸關方就該提案發表的公開評論。

評估采購案例中與中國相關的安全風險的挑戰

在瑞典的公共采購過程中，鮮有確鑿證據表明中國的行為導致了實際的安全漏洞。然而，與此同時，一些案例涉及安全敏感的系統或信息，并且越來越多的證據表明，中國既有能力也有動機利用這些敏感性。

瑞典將華為排除在5G網絡之外

2020年，在瑞典著名的“中國風險”案例中，瑞典郵政電信局（Post- och Telestyrelsen，簡稱PTS）宣布，競標5G頻段的公司必須排除中國電信設備供應商華為和中興通訊的設備。這是歐洲國家首次正式宣布中國電信公司構成安全風險。

華為將PTS告上法庭，但PTS的決定在所有上訴階段均被維持。目前，該案正在接受國際仲裁，仲裁結果將決定華為是否有權根據1982年《瑞典-中國投資互保協定》的條款向瑞典政府獲得賠償。此案持續給瑞典與中國的雙邊關系蒙上陰影。

此案中認定的關鍵風險，也是將中國企業排除在外的根本原因——中國企業可能獲得關鍵信息基礎設施重要部分的訪問權限。許多國家都已意識到這一風險，并因此對中國企業參與5G網絡建設采取了不同形式的排除或限制措施。

華為案例雖然體現了人們普遍理解的與中國相關的安全風險，但在采購領域卻并非一個完美的例證。排除華為的法律依據并非公共采購法，而是電子通信法。該法賦予安全部門在無線電頻譜準入決策方面明確的咨詢權。

以下案例列表并非詳盡無遺。由于缺乏集中式的公共采購登記系統，目前尚無關于中國產品和服務在瑞典公共采購中所占份額的全面概覽。此外，針對外國公司在公共采購領域構成的風險，也缺乏大量的研究或分析。瑞典國防研究局（FOI）在2022年的一項研究中試圖估算俄羅斯企業在公共采購領域的規模。該研究得出結論，難以全面了解俄羅斯企業的參與情況，并建議將公共采購作為安全風險領域進行進一步監管的考慮方向。因此，目前尚不清楚潛在問題的規模，也不清楚有多少中國投標可能或不可能導致公共采購中的安全風險。

目前，與保護安全利益相關的總體事項由2018年頒布的《安全保護法》（S?kerhetsskyddslagen）進行規范。該法要求任何公共或私營部門的參與者，只要其業務涉及處理安全敏感信息或材料，都必須在任何采購流程框架內進行安全評估。其中一個問題是，在許多情況下，進行此類評估的責任在于參與者自身，這意味著評估并非總是按需進行。

瑞典公共項目采購典型案例

斯德哥爾摩地鐵隧道工程（2019）

中國中鐵隧道集團（簡稱中鐵隧道）受斯德哥爾摩地區政府委托，負責斯德哥爾摩地鐵網絡的隧道工程。當時，一些觀察人士提出了安全方面的擔憂，特別是關于敏感基礎設施信息的獲取。然而，報道的重點主要集中在勞工安全問題和傾銷風險上。這些擔憂在2026年3月得到了一定程度的證實，當時中鐵隧道因嚴重違反安全標準而被暫停項目。

阿蘭達機場安檢掃描儀（2022）

瑞典國家機場運營商斯韋達維亞（Swedavia）從中國供應商中科核（Nuctech）為斯德哥爾摩-阿蘭達機場采購了安全掃描設備。中科核因存在其掃描設備可能被用于將敏感數據回傳中國的擔憂，已被美國列入黑名單。

據媒體報道，2020年，駐斯德哥爾摩的美國大使館已就此向瑞典政府提出過相關關切。盡管其他地方也表達了類似擔憂，但多個歐洲國家仍在使用該公司的掃描設備。斯韋達維亞辯稱，其已按照《保護安全法》要求完成了必要的安全評估。瑞典交通管理局（Transportstyrelsen）對相關程序進行調查后，并未阻止此次采購，目前這些掃描儀已在機場投入使用。據媒體報道，中科核掃描儀還被用于多個瑞典法院建筑及海關檢查點。

大型電網監控設備（2023）

瑞典國有電力運營商Vattenfall從中國供應商三星采購并安裝了數十萬臺聯網家用電表。

媒體報道引發擔憂，稱這些設備可能泄露敏感信息，甚至被用于切斷電力供應。

電力運營商辯稱，他們已進行過安全評估，并未對供應商提出任何擔憂。

執法機構使用沃爾沃汽車引發安全隱患（2023）

瑞典政府機構從中國企業采購車輛引發了人們對瑞典警方和海關使用沃爾沃提供的聯網汽車的擔憂。人們擔心，不僅車輛行駛軌跡，車內對話也可能被傳輸到沃爾沃的中央網絡，進而被傳輸到中國。沃爾沃聲稱，提供給執法機構的車輛已禁用聯網功能。一位情報界人士表示，出于對對話內容可能被錄音和傳輸的擔憂，任何敏感話題都不應在任何車輛內進行。

瑞典公共就業局拒絕聯想電腦（2025）

瑞典公共就業局（Arbetsf?rmedlingen）決定將中國供應商排除在為該機構采購新電腦的招標之外。該機構辯稱，其職責范圍包括與社會整體安全準備相關的任務，而中國已被瑞典國家安全局列入關注國家名單。全球最大的個人電腦供應商聯想集團就此決定提起訴訟，但一審上訴維持原判。瑞典行業媒體擔憂，此案可能被中國解讀為敵對行動，并可能使瑞典卷入“對華科技戰”。

最初同意引進中國人工智能工具（2025）

瑞典公共就業局決定采購并部署阿里巴巴的

人工智能工具Qwen3，用于其內部系統。

據信，部署Qwen3的決定是因為它比許多同類人工智能工具更便宜。在人們對使用中國人工智能解決方案處理敏感信息的安全問題表示擔憂后，該機構局長決定暫停使用。

修訂后的公共采購法

瑞典政府提出的修訂公共采購法的提案將于2027年初生效。瑞典現行的采購法并未區分歐盟成員國的投標人和來自第三國的投標人。此次修訂的主要原因是需要與歐盟法律保持一致，但提案也特別指出安全因素同樣重要。

提案規定，現行的采購規則不應適用于第三國供應商。這意味著，雖然他們可以參與采購流程，但無法保證獲得準入或平等對待。是否允許此類投標將由采購機構自行決定。提案明確指出，這將允許將來自敵對國家的投標人排除在外。需要注意的是，該提案僅涵蓋來自第三國的供應商，而不包括產自這些國家的商品或服務。此外，歐盟成員國的投標方仍然有機會使用來自第三國的轉包商。

該提案的影響評估認為，修訂預計對整體采購的影響甚微。提案援引國家和歐洲層面的估計數據，指出公共采購流程中只有約5%的投標者是歐盟以外的實體。然而，該估計僅指采購數量，而非采購金額。基于這一較低的估計，提案認為，競爭減少導致價格上漲的風險微乎其微。提案僅簡要提及了對貿易、外交和安全政策的影響，重點關注歐盟排除第三國供應商可能被解讀為敵對貿易政策措施，從而引發相關國家的報復。然而，這種可能性很小，因為提案假設采購機構希望保持競爭，因此不會無故排除投標者。

提案的公眾咨詢和反饋

該提案已進行公眾咨詢，并邀請相關利益攸關方提交意見。咨詢于2026年4月14日結束，共收到62份回復。大多數實質性回復都對擬議的修改表示支持，但也存在一些批評意見。這些建議主要集中在以下四點：

確定供應商來源地的挑戰：該提案賦予采購方確定供應商來源地的重任。許多回復指出，政府需要在這方面提供更清晰的指導。

缺乏對敵對國家的明確定義：個別機構或地方和區域政府在決定允許哪些投標人參與競標時，可能會無意中參與外交政策決策。一些回復提出擔憂，認為排除第三國投標人的決定可能會被解讀為經濟戰，并引發報復。

未排除第三國分包商：擬議的立法不允許在采購投標中排除第三國分包商。許多回復強調了使用敵對第三國一方提供的貨物或服務所帶來的風險。此外，第三國公司可以在歐盟成員國設立子公司，從而規避相關法律法規的適用范圍。有人擔心這會構成一個可被利用的漏洞。上文提到的機場運營商瑞典機場集團（Swedavia）的一份回復就以中國為例，說明了這種情況。

排除競爭性報價：排除第三國投標人意味著選擇不考慮那些在價格或質量方面可能具有優勢的報價，這意味著采購過程可能導致最終產品和服務價格更高、質量更低或創新性更差。

結論與政策建議

在上述案例中，信息或基礎設施的敏感性往往是評估與中國相關的安全風險的關鍵考量因素。然而，與此同時，此類風險的識別卻較為模糊，且往往基于對潛在行為的籠統描述，而這些行為卻鮮有證據支持。

在此背景下，瑞典新提出的采購立法修訂提案明確指出，該提案將允許將敵對國家排除在公共采購程序之外。如果能夠將所有中國投標人排除在外，許多圍繞中國參與采購的風險將得以徹底消除。從這個意義上講，新法為相關各方提供了一種有效的風險規避方法。

該立法提案估計，鑒于非歐盟參與者在公共采購中所占份額較小，采用這種完全排除方法的后果微乎其微。然而，中國產品在某些戰略領域（例如醫療產品）至關重要。此外，可以合理推斷，中國投標的競爭將日益激烈，其競爭不僅體現在價格上，也體現在質量上。中國作為先進制造業經濟體的崛起及其在眾多行業的統治地位，使得這一趨勢很可能持續甚至加速。全面排除中國投標者或許有利于經濟安全，但也可能導致成本增加，甚至錯失最佳投標機會。這將損害公共財政。此外，此舉還可能被解讀為敵對貿易措施，并引發報復。

因此，如果不是全面排除，這項新立法又該如何用于排除來自相關國家的投標呢？我們需要了解投標者的國籍在特定情況下是否構成安全風險。了解中國如何影響國家安全或實體運營仍然至關重要。立法提案總結認為，新規賦予采購機構重大責任，這一點在公眾咨詢的諸多回復中也得到了印證。

政策建議：

公共機構應提升其開展涉及地緣政治因素的安全風險評估的能力。需要對來自中國的風險性質進行更多分析。不同行業的具體需求各不相同，風險等級也各有差異，需要權衡經濟和其他因素。

安全部門和專家機構應更積極地與利益相關方溝通，以加深對中國風險的理解。我們需要對“敵對國家”進行更清晰、更易用的定義。

立法者應研究如何規范公共采購流程中來自第三國分包商的內容（產品或服務），以進一步降低安全風險。

最后，值得注意的是，歐盟委員會正在修訂公共采購指令。委員會已宣布，此次修訂旨在加強歐洲產品和服務在戰略重要行業采購中的優先準入。預計這些修訂還將包含應對安全風險的條款。此外，歐盟委員會于2026年3月提出了《工業加速器法案》（IAA），其中包含歐盟企業在采購中享受優惠待遇的條款。由于擔心該法案會歧視中國企業，中國已對此表示強烈反對。