城市更新風(fēng)向已變！27省份“十五五”新打法：資產(chǎn)化，可持續(xù)

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者吳文汐、實(shí)習(xí)生葉晨陽我國城市更新工作已進(jìn)入高質(zhì)量推進(jìn)階段，其核心不再局限于“改造”，而是更強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵、效率以及可持續(xù)性。

近日，全國各省份陸續(xù)發(fā)布地方“十五五”規(guī)劃綱要，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國至少有27個(gè)省份對(duì)城市更新作出了新的部署。其中，12省將城市更新工作作為重要的獨(dú)立章節(jié)，足以見得其對(duì)于地方發(fā)展的重要性正不斷提升。

梳理中發(fā)現(xiàn)，“十五五”時(shí)期，各地城市更新工作將發(fā)生視角上的轉(zhuǎn)變。一方面，城市更新從“民生補(bǔ)短板”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘行聞?dòng)能”，多地將借助盤活土地、植入業(yè)態(tài)、重構(gòu)功能的方式孵化新的經(jīng)濟(jì)空間。另一方面，從“工程建設(shè)”視角轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y產(chǎn)運(yùn)營(yíng)”視角，隨著更多運(yùn)營(yíng)方、投資方和產(chǎn)業(yè)方的加入，以及資產(chǎn)證券化、REITs等政策工具的完善，各地將探索可持續(xù)的協(xié)同機(jī)制和投融資體系。對(duì)于地方政府而言，也將促使其重新思考角色邊界，迎接新時(shí)期的考驗(yàn)。

因地制宜部署城市更新

國家“十五五”規(guī)劃綱要中，就城市更新工作重點(diǎn)部署了地下管網(wǎng)建設(shè)改造、宜居安居水平提升、老舊街區(qū)廠區(qū)改造等方面任務(wù)，并制定量化目標(biāo)。各地結(jié)合自身發(fā)展能級(jí)、特征及需求，在任務(wù)的分解和承接上各有側(cè)重。

中西部省份較多提及地下管網(wǎng)、城市生命線安全工程、平急兩用基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容，更側(cè)重補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、增強(qiáng)城市安全韌性和提升公共服務(wù)水平。其中，湖南、四川等地都提出了較大規(guī)模地下管網(wǎng)建設(shè)改造目標(biāo)。湖南省“十五五”規(guī)劃綱要中提出，到2030年，實(shí)現(xiàn)老化燃?xì)夤艿绖?dòng)態(tài)清零，新建、改造供水、污水等地下管網(wǎng)2萬公里以上；四川提出，新（改）建燃?xì)夂凸┡潘艿兰s2萬公里、污水處理廠約100座。

傳統(tǒng)老工業(yè)基地及資源枯竭型地區(qū)，則更多強(qiáng)調(diào)了老舊廠房街區(qū)的改造，這類地區(qū)城市更新中帶有較強(qiáng)的老工業(yè)空間轉(zhuǎn)型、城市記憶再利用和歷史文化活化色彩。例如，黑龍江省在其“十五五”規(guī)劃綱要城市更新專欄中提出，推進(jìn)哈爾濱市百年油坊街、牡丹江市太平路工人文化宮、佳木斯老聯(lián)合收割機(jī)廠區(qū)等100片以上老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)更新改造，盤活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設(shè)施，實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級(jí)、活力提升。

而東部沿海發(fā)達(dá)省份，將城市更新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、新業(yè)態(tài)發(fā)展、低效用地盤活結(jié)合起來，城市更新正在成為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)重新組織城市空間的重要方式。其中，江蘇提出，推進(jìn)城市更新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人居改善、新業(yè)態(tài)發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)價(jià)值再造；浙江提出，加快盤活城市存量和低效用地，打造創(chuàng)客社區(qū)、城市硅巷、科創(chuàng)街區(qū)，推動(dòng)郊區(qū)化、低密度創(chuàng)新園區(qū)向社區(qū)化、高密度創(chuàng)新城區(qū)轉(zhuǎn)變。

CBRE世邦魏理仕戰(zhàn)略顧問部資深董事宗長(zhǎng)浩向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，各省市應(yīng)根據(jù)城市能級(jí)、建設(shè)年代和財(cái)政能力來確定城市更新任務(wù)的優(yōu)先級(jí)。例如，對(duì)于東部沿海高能級(jí)省份而言，其核心城市土地價(jià)值較高，老舊廠房和街區(qū)改造的資產(chǎn)增值和收益更大，社會(huì)資本承接意愿更強(qiáng)，因此應(yīng)優(yōu)先推進(jìn)；對(duì)于中部制造業(yè)大省，存量住宅老化程度較高，地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施還有完善空間，相比之下，產(chǎn)業(yè)空間活化帶來的資金增益效益相對(duì)有限，所以需優(yōu)先推進(jìn)老舊小區(qū)改造和地下管網(wǎng)建設(shè)。

當(dāng)城市更新工作邁向高質(zhì)量推進(jìn)階段，其改造邏輯也從“民生補(bǔ)短板”轉(zhuǎn)向“城市轉(zhuǎn)型賦能”，需要解決的不僅是存量問題，還需激活土地價(jià)值、重構(gòu)城市功能、孵化新的經(jīng)濟(jì)空間。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)認(rèn)為，其關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)從“工程思維”到“運(yùn)營(yíng)思維”的轉(zhuǎn)變，比如在產(chǎn)業(yè)落地方面，應(yīng)先掌握片區(qū)產(chǎn)業(yè)態(tài)勢(shì)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)情況，結(jié)合人口特征及對(duì)新業(yè)態(tài)的需求模式，鎖定目標(biāo)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)需求，再進(jìn)行定制化空間改造，避免“先改后招”的供給錯(cuò)配。

破除機(jī)制協(xié)同與資金困境

當(dāng)全國城市更新從試點(diǎn)探索邁向大規(guī)模推進(jìn)、高質(zhì)量發(fā)展的階段，各地也正著力解決更新過程中暴露出的突出問題。補(bǔ)齊體制機(jī)制與政策法規(guī)短板，建立多元化、可持續(xù)的投融資模式成為各地共同錨定的重點(diǎn)方向。

不少省份將在“十五五”時(shí)期著力打通城市更新體制機(jī)制與政策法規(guī)方面的梗阻。上海市“十五五”規(guī)劃綱要中提出，將編制實(shí)施城市更新專項(xiàng)規(guī)劃；海南提出，將出臺(tái)省級(jí)城市更新地方法規(guī)，健全城市更新實(shí)施機(jī)制和政策法規(guī)體系。

宗長(zhǎng)浩指出，當(dāng)前，城市更新省級(jí)層面立法相對(duì)空缺，缺乏統(tǒng)一法律授權(quán)會(huì)導(dǎo)致在地塊認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利協(xié)調(diào)機(jī)制等核心問題上的掣肘。從體制機(jī)制來看，城市更新涉及住建、自規(guī)、財(cái)政、發(fā)改、國資等多個(gè)部門，但多數(shù)省份仍缺乏實(shí)質(zhì)性的協(xié)同決策機(jī)制。“城市更新涉及土地、資金、產(chǎn)業(yè)等復(fù)合問題，如果沒有更高層級(jí)的統(tǒng)籌機(jī)制，就很容易形成推進(jìn)過程中的卡點(diǎn)。”

目前，全國多地聚焦城市更新，在健全實(shí)施機(jī)制、完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等方面開展探索。例如，2024年，湖北省各市（州）均整合原住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門職能，成立城市更新專門管理部門，武漢等多地將“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”更名為“住房和城市更新局”，并由其牽頭建立城市更新工作機(jī)制、配合財(cái)政部門安排使用和管理專項(xiàng)資金等工作。

四川省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)揮牽頭作用，協(xié)同發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、文化旅游、商務(wù)等10個(gè)部門建立城市更新工作協(xié)調(diào)機(jī)制，共同確定省級(jí)城市更新目標(biāo)任務(wù)、資金安排、政策支持等。

與此同時(shí)，城市更新投入規(guī)模大，資金平衡是各地面臨的核心挑戰(zhàn)。以往，城市更新更多由政府作為工程發(fā)包方、補(bǔ)貼提供方，但在高質(zhì)量推進(jìn)城市更新的新階段，地方政府也將面臨角色轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)，一方面如何帶動(dòng)更多運(yùn)營(yíng)方、投資方、產(chǎn)業(yè)方參與其中，另一方面政府則承擔(dān)起規(guī)則制定者和價(jià)值協(xié)調(diào)者的角色，通過政策工具的完善，推動(dòng)城市更新從工程建設(shè)轉(zhuǎn)向資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和價(jià)值提升。

從各省“十五五”規(guī)劃綱要中的部署來看，上海、天津、云南、湖北、山東、黑龍江、寧夏等省份都提出要建立可持續(xù)、多元化的城市更新投融資體系，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的更新模式。

宗長(zhǎng)浩認(rèn)為，應(yīng)通過專項(xiàng)債、補(bǔ)貼及稅收減免等方式，覆蓋基礎(chǔ)性、公益性成本，如地下管網(wǎng)、道路建設(shè)等；通過資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、REITs等金融工具支持能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流但回報(bào)率較低的功能性改造項(xiàng)目，如體育空間、公共服務(wù)空間等；市場(chǎng)層面則應(yīng)引入社會(huì)資本長(zhǎng)期持有和運(yùn)營(yíng)，并通過公募REITs等方式，支持商業(yè)街區(qū)、產(chǎn)業(yè)空間、文旅資產(chǎn)等可運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。

此外，上海、重慶、天津、云南、內(nèi)蒙古等地“十五五”規(guī)劃綱要中均提出支持老舊住房自主更新、鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有人自主更新等內(nèi)容。

“目前，城市更新工作中居民參與的積極性、主動(dòng)性不夠，但事實(shí)上，居民是改造中的主體和受益人，因此，在老舊小區(qū)改造方面，要讓業(yè)主也產(chǎn)生我投入、我受益的認(rèn)知，將公眾自我出資改造的積極性調(diào)動(dòng)起來。”李宇嘉表示。