陳偉奇律師｜EPC 總包合同下，承包人能突破合同主張增加工程款？

陳偉奇：工程案件律師

陳偉奇個人社會職稱

政協茂名市電白區第二屆委員會委員

貴州省茂名商會執行會長

振興電白廣州聯誼會常務副會長

西南政法大學法學博士

西南政法大學中國法文化研究傳播中心研究員

廣東盈隆律師事務所副主任

廣東盈隆（貴陽）律師事務所管委會主任

盈隆法律研究中心主任

中國廣州仲裁委員會仲裁員

廣州市司法局調解專家

建設工程合同糾紛專業律師

廣州大學不動產研究中心研究員

茂商新媒體平臺“茂名故事館”、“商訊0668”常年法律顧問

陳偉奇律師法律知識講座

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第三條規定，“本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。”

第十六條第一款規定，“企業投資項目的工程總承包宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。”

EPC工程是指承包人負責Engineering(設計)、Procurement(采購)、Construction(施工)等工作的工程項目，屬于工程總承包最主要的一種模式。

發包人和承包人簽訂EPC工程合同情況下，是否存在可以變更合同價款的例外情形？

讓我們通過解讀最高人民法院的案例來進行分析和解答。相關案例：（2021）最高法民終1312號

2015年4月13日，某甲公司發布銅仁鳳凰機場航站區改擴建工程總承包招標文件。

2015年6月3日，某甲公司向某乙公司發出《中標通知書》，主要載明：你方2015年5月25日所遞交的銅仁鳳凰機場航站區改擴建工程總承包招標的投標文件已被我方接受，被確定為中標人。中標價：16980萬元，工期17個月。附隨的澄清、說明、補正事項紀要，是本中標通知書的組成部分。

2015年7月1日，某甲公司為甲方，某乙公司（聯合體牽頭人）、中國民航機場建設集團公司（聯合體成員）作為乙方，就銅仁鳳凰機場航站區改擴建工程即案涉國內航站樓工程，簽訂《EPC總包合同》。

該合同第一部分合同協議書約定：一、工程概況：1.工程名稱：銅仁鳳凰機場航站樓站區改擴建工程（以下簡稱國內航站樓工程）。5.工程內容：具體內容詳見本工程招標文件、施工圖紙及有關資料。6.工程建設方式：銅仁鳳凰機場航站區改擴建工程采用總承包〔設計（含地勘）、采購、施工總承包，即EPC〕模式進行建設。四、簽約合同價和合同價格形式：簽約合同總價為：169,800,000元。

合同第三部分專用合同條款。4.3.2允許分包的約定：須通過發包人審核同意后，分包給第三人。15.3.1變更范圍。根據本工程特點，商定的其他變更范圍：工程項目實施期間和結算時，原則上不允許出現正變更，因總包單位進行技術優化或調整確需進行變更的，須按規定變更程序經報批，所發生費用必須控制在中標總價范圍內，最終結算以審計意見為準。超出中標總價范圍的費用由總包單位自行承擔，最終結算以審計為準。

2015年10月8日，涉案國內航站樓實際開工。

2015年11月6日，市設計質量監督站出具的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查合格書》（審查編號：黔建銅設質監〔2015〕931號），案涉國內航站樓工程的地勘施工圖設計文件于2015年11月6日經審查合格。

2016年1月4日，市設計質量監督站出具的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查合格書》（審查編號：黔建銅設質監〔2015〕931號）載明，案涉國內航站樓工程的建筑、結構、水施、電施、暖通專業工程施工圖設計文件于2016年1月4日經審查合格。

2017年3月16日，市設計質量監督站出具的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查合格書》（審查編號：黔建銅設質監〔2016〕1029-1、-2號）載明，工程名稱：銅仁鳳凰機場航站區改擴建工程（室內精裝修）。建筑、結構專業工程施工圖設計文件經審查合格。

2017年3月16日，市設計質量監督站出具的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查合格書》（審查編號：黔建銅設質監〔2016〕1029-1、-2號）載明,工程名稱：銅仁機場航站區改擴建工程（建筑、結構）（修改圖）。建筑、結構專業工程施工圖設計文件經審查合格。

2017年3月27日，銅仁市住房和城鄉建設局形成銅仁鳳凰機場航站區改擴建工程竣工驗收備案表。

2017年4月1日，案涉國內航站樓投入運營。

因某甲公司和某乙公司就案涉工程產生爭議，某乙公司將某甲公司訴至法院，訴求某甲公司向某乙公司支付第四、五、六次工程進度款及利息、余竣工結算款及利息、勘察設計費及利息、采購款及利息、管理報酬、設計費、總承包獎勵等費用。

對于某乙公司訴求在國內航站樓工程中標價10143.36萬元之外增加合同工程價款，一審法院認為某乙公司的訴求，沒有合同依據，依法不應予以支持。具體理由如下：

《EPC總包合同》第一部分合同協議書第四.2條約定：“合同價格形式：暫定合同價（計價原則：工程總價原則上不能超出中標價，實際結算以2013建設工程工程量清單計價規范，2004版相關計價定額和《民用機場目視助航設施安裝工程預算定額》（2012年試行版）為計價依據，以審計結果為準。）”

第三部分專用合同條款第15.3.1變更范圍約定：“根據本工程特點，商定的其他變更范圍：工程項目實施期間和結算時，原則上不允許出現正變更，因總包單位進行技術優化或調整確需進行變更的，須按規定變更程序經報批，所發生費用必須控制在中標總價范圍內，最終結算以審計意見為準。超出中標總價范圍的費用由總包單位自行承擔，最終結算以審計為準。

發包人原則上不提出變更，確需提出時按變更程序執行。發包人的審查和批準：在施工過程中如因技術原因、不可預見事項或其他特殊原因確需調整工程項目建設資金的，承包人一定要及時通知發包人、監理人及中介審計機構到場核查，核查處理結果應做好記錄和會簽工作，并按權限報請審批。

在現場確認后承包人應在10個工作日內提交增加費用的報告，報告應說明變更原因、增加費用金額、增加費用計算書，若承包人不在規定的時間內提供增加費用報告，該類變更所涉及的增加費用視為不增加。承包人在收到總監下達的正式變更令后方可實施。

如承包人在未收到同意調整的書面批復前，先行實施，所產生的工程費用由承包人自行負責并承擔違約責任。非發包人原因提出變更所產生的費用由承包人自行承擔，發包人原因提出變更費用按變更發生實際工程量按變更計價原則進行清單計價。”

第三部分合同專用條款第26條之補充條款第17項約定：工程設計實行總價限額設計，在設計階段要按發包人提供的概念性設計方案結合項目中標價進行總造價控制設計，因承包人的原因超出中標價的，由承包人自行承擔。

根據上述約定，可以認定案涉國內航站樓新建及舊航站樓改造工程中標和合同價12402.03萬元原則上固定的，非因發包人某甲公司的原因且未經符合約定的變更程序，不得增加工程費用。按照上述約定的精神和文義，某乙公司實際總包的國內航站樓新建及舊航站樓改造工程約定費用為10143.36萬元，非因發包人某甲公司的原因且未經符合約定的變更程序，不得增加工程費用。根據目前一審階段現有的證據，某乙公司未能提交相關充分的證據證明可以根據上述約定變更結算價款的條件，在約定工程費用10143.36萬元的基礎上變更增加工程費用。

變更增加工程費用也可以認為屬于索賠事項。依照《EPC總包合同》第二部分通用條款第23.1條“承包人索賠的提出。根據合同約定，承包人認為有權得到追加付款和（或）延長工期的，應按以下程序向發包人提出索賠：（1）承包人應在知道或應當知道索賠事件后28天內，向發包人遞交索賠意向通知書，并說明發生索賠事件的事由。承包人未在前述28天內發出索賠意向通知書的，喪失要求追加付款和（或）延長工期的權利”的約定，某乙公司并未提供證據證明其在索賠事件的事由發生后28天向發包人提交過索賠意向通知書，故某乙公司也已經喪失要求增加上述工程費用的權利。

《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》第一條第一款規定：“招標人和中標人另行簽訂的建設工程施工合同約定的工程范圍、建設工期、工程質量、工程價款等實質性內容，與中標合同不一致，一方當事人請求按照中標合同確定權利義務的，人民法院應予支持。”第十條規定：“當事人簽訂的建設工程施工合同與招標文件、投標文件、中標通知書載明的工程范圍、建設工期、工程質量、工程價款不一致，一方當事人請求將招標文件、投標文件、中標通知書作為結算工程價款的依據的，人民法院應予支持。”

因此，某乙公司主張超出《EPC總包合同》和招投標文件約定的工程價款，一審法院不予支持。

某乙公司不服一審判決結果，向最高人民法院提起上訴。

某乙公司上訴認為，《銅仁市梵凈山投資有限公司合同書（銅仁鳳凰機場航站區改擴建工程）》（即《EPC總包合同》）約定的計價方式為以實際工程量按照定額標準據實計算，并非固定總價合同，且不受概算約束。國際航站樓增加導致國內航站樓總承包范圍調整并非某乙公司原因，而是某甲公司提出變更，故某乙公司和某甲公司之間工程款應根據“按變更發生實際工程量按變更計價原則進行清單計價。”

某甲公司抗辯認為，某甲公司和某乙公司簽訂的《EPC總包合同》對國內航站樓工程總價已作限價約定，若出現變更需嚴格按照變更程序執行。本項目采用EPC（勘察設計+施工+采購）模式，其目的是為了讓作為業主的某甲公司只監控項目總造價、工程質量以及施工進度，讓作為聯合體牽頭人的某乙公司有更加充分的發揮空間和調配權力，而工程設計對工程造價起決定性因素，現某乙公司因其設計方案造成超出合同約定價格，且沒有按照變更程序進行變更，該超出合同約定分項金額的部分，應當由某乙公司自行承擔。

關于某乙公司應收工程總價款是否可以突破《EPC總包合同》進行調整的問題。

最高人民法院認為，從《EPC總包合同》專用合同條款15.3.1約定來看，原則上不允許出現正變更，但以下兩種情形允許出現正變更，一是因發包人原因提出的變更，二是承包人在施工過程中如因技術原因、不可預見事項或者其他特殊原因確需調整工程項目建設資金，且已按程序經發包人、監理人核查報批。從《EPC總包合同》通用合同條款15.1、15.2、15.3項和專用合同條款15.3項約定來看，發包人和承包人均可按照一定程序提出變更，但最終是否變更由發包人決定。

因此，案涉工程在符合合同約定的情況下，工程造價可以突破合同約定價格。現已查明，因施工過程中增加建設國際航站樓，導致國內樓的設計方案、施工內容發生變更，工程造價增加，突破了合同價格。目前雙方爭議的焦點是由誰提出變更、提出變更方是否履行了變更程序以及增加的工程款由誰承擔的問題。

經查，2015年9月29日至30日，銅仁市規劃委召開2015年第八次城規委會議，首次提出擬在國內航站樓旁新建國際航站樓。

2015年10月9日，銅仁市政府召開會議，會議出席人員包含鳳凰機場航站樓指揮部、三維監理公司、中磊公司、某乙公司等相關單位人員，會議要求由銅仁鳳凰機場航站樓指揮部牽頭，抓緊與某乙公司和西南民航設計院協調對接國內航站樓與國際航站樓建筑物、構筑物外形建筑風格和室內流程的銜接問題，盡可能使國內、國際兩個航站樓之間的設施、設備兼容并用，盡快拿出設計方案報市政府審定。

2015年12月2日，銅仁鳳凰機場航站樓建設指揮部向某乙公司送達了《建筑方案設計委托書》，委托某乙公司開展國際航站樓建筑方案設計。

此期間，銅仁市政府、銅仁鳳凰機場航站樓建設指揮部多次組織某甲公司、某乙公司、三維監理公司、中磊公司等相關單位就國內航站樓、國際航站樓的工程建設推進召開會議，各方實際上也均按照會議紀要履行相應工作，加之某甲公司系國有控股公司且是國際航站樓發包人，可以認定國內航站樓工程變更是因為增加國際航站樓建設項目，某甲公司直接通過行為方式提出變更，相關會議紀要構成發包人某甲公司和監理人三維監理公司的變更指示。

至于某甲公司提出變更后是否履行了變更程序，根據《EPC總包合同》專用合同條款15.3.1約定，發包人原則上不提出變更，確需提出時按變更程序執行。而從《EPC總包合同》通用合同條款15.3.變更程序約定來看，發包人提出變更的流程如下：

1.發包人通過監理人向承包人發出變更意向書—承包人根據發包人發出的變更意向書，認為能夠實施此項變更的，通過監理人向發包人提交實施變更工作的具體實施方案—發包人同意承包人提交的變更實施方案的，通過監理人按15.3.3發出變更指示；

2.發包人通過監理人向承包人發出變更意向書—承包人根據發包人發出的變更意向書，認為難以實施此項變更的，立即通知監理人并附詳細依據—監理人、承包人和發包人協商后確定撤銷、改變或不改變原變更意向書。

通過約定的變更流程可以看出，發包人某甲公司作出變更指示前，需先將變更意向書交由承包人某乙公司從專業角度確認能否實施并進行反饋，再由某甲公司參考某乙公司的反饋意見后最終決定是否發出變更指示。

而本案中，發包人某甲公司和監理人三維監理公司向某乙公司發出變更指示前，并未通過遞交變更意向書的方式經某乙公司進行確認反饋，而是以會議紀要的方式徑行向某乙公司發出了變更指示，由此可以認定，某甲公司未按照《EPC總包合同》約定履行變更程序。《EPC總包合同》專用合同條款15.3.1約定“非發包人原因提出的變更產生的費用由承包人自行承擔，發包人原因提出變更費用按變更發生實際工程量按變更計價原則進行清單計價”，明確了發包人原因提出變更后的計價方式為根據實際工程量計價。

綜上，最高人民法院認為，國內航站樓建設過程中已構成發包人提出變更，且未履行變更程序的責任應歸責于發包人某甲公司，故變更產生的費用應按變更發生實際工程量按計價原則計價，由某甲公司承擔，某乙公司應收工程總價款可以突破《EPC總包合同》約定。

一審法院認定國內航站樓工程發生變更非因發包人某甲公司原因引起且歸責于承包人某乙公司，缺乏事實依據，本院予以糾正。

根據上述最高人民法院的判例可知，EPC合同雖以固定總價為原則，但在特定的情形下，法院也可能支持承包人突破合同總價主張調整工程價款。結合上述案例以及筆者的辦案經驗，如下幾種情形有可能會被法院支持突破合同固定總價：

第一，因發包人的原因導致的工程變更，承包人有權主張變更部分的工程款。如上述最高人民法院的案例，發包人要求增加原設計未包含的核心功能模塊，增加機場航站樓的國際航站樓。

第二，存在調整工程規模、標準等，導致工程量或成本顯著增加，以及設計變更（例如功能調整、地質條件變化）導致的工程量大幅增加，且該變更并非承包人可以預見，從而導致工程實質性變化。因此，支持調整總價的關鍵是判斷變更是否導致“實質性變更”，這需綜合工程量增減比例、成本變化幅度以及具備可預見性等因素進行判斷。

第三，若施工條件發生重大變化（如地質條件與合同約定嚴重不符、政策調整導致原材料價格暴漲暴跌），且該變化非承包人可預見或控制，則法院也有可能可依據《民法典》第533條（情勢變更）調整價款。

總體而言，對于EPC合同，法院支持施工方突破合同總價屬于例外情形，如承包人主張調整合同價款，則會承擔更嚴格，甚至更嚴苛的舉證責任。因此，為了避免合同履行過程中發生爭議，以及出現爭議的情況下能維護自身的合法權益，建議承包人在履行EPC合同過程中，特別注意如下幾點：

第一，工程發生變更情形時，承包人需要嚴格按照合同約定的變更程序發起流程，若合同對變更程序有明確約定，如上述最高人民法院的案例中，發包人提出變更需先提交變更意向書，承包人從專業角度確認能否實施并進行反饋，發包人收到反饋后再發出變更指示。如果相應的變更已經實施，建議承包人在事后按照合同約定履行相關的手續，完善變更程序，以明確變更的原因和各自的責任。

第二，及時簽署書面工程變更單（或雙方合同約定的其他形式的變更文件）。所有變更，包括但不限于發包人提出的變更、承包人提出的合理化建議被采納等，均需簽署書面工程變更單，明確變更內容、工程量、價款調整方式。工程變更單需經發包人、監理人簽字蓋章確認，避免通過口頭方式變更。如發包人、監理人是通過微信、郵件等非書面形式發起的變更，建議事后應補充書面文件。

第三，保留完整的施工記錄及佐證材料，承包人需保留施工日志、會議紀要、簽證單、材料進場記錄、驗收報告等資料，證明變更的實施情況及成本增加的數額。

第四，準確評估變更對造價及工期的影響，承包人需在工程變更實施前，向發包人提交變更實施方案及造價、工期影響評估報告（如變更導致的工程量增加、材料價格上漲、工期延誤天數等。

綜上，EPC合同突破總價的原則是“合同約定優先+公平原則”，若發生變更，需要符合合同約定或法律規定（如發包人原因、情勢變更），法院有可能支持調整價款；若合同未約定，需依據公平原則（如顯失公平）調整。承包人在履行過程中需注意程序合規（如形成書面變更文件、保留過程佐證資料）和實體合理（如變更依據充分、風險評估準確），以免發生價款爭議。

陳奇律師工程案例100期之第九十一期分享完畢。

供稿：陳偉奇

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整理發布：茂商新媒體編輯部

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