為了增加老百姓幸福——《陜甘寧邊區施政綱領》中的政績觀

為了增加老百姓幸福

《陜甘寧邊區施政綱領》中的政績觀

王 斌

1941年5月1日，中共陜甘寧邊區中央局頒布《陜甘寧邊區施政綱領》（陜西省檔案館藏）

1941年6月30日，中共西北中央局宣傳部印發《陜甘寧邊區施政綱領及其解釋》（陜西省檔案館藏）

1941年5月1日，正值陜甘寧邊區第二屆參議會舉行選舉前夕，中共陜甘寧邊區中央局向邊區200萬人民提出《陜甘寧邊區施政綱領》，包括政治、經濟、文化等方面共21條規定，并宣告如共產黨員當選為行政人員，即將照此綱領堅決實施。此時正值國內外形勢發生激烈變化，國民黨施行黑暗統治，全國人民彷徨無主。而毛澤東對邊區寄予厚望：“邊區的方向，就是新民主主義的方向。”他把邊區作為一切工作的試驗區，要求為全國人民做出一個榜樣。這份由毛澤東親自改寫定稿的綱領，現藏于陜西省檔案館。它是新民主主義革命時期共產黨人踐行初心使命的生動體現，更深刻回答了“政績為誰而樹、樹什么樣的政績、靠什么樹政績”的問題，成為樹立和踐行正確政績觀的光輝典范。

以增加老百姓幸福為目的

綱領開宗明義，其頒布的核心目的是“為著進一步鞏固邊區，發展抗日的政治、經濟、文化建設，以達堅持長期抗戰增進人民福利之目的”。1941年6月30日，中共西北中央局宣傳部在《陜甘寧邊區施政綱領及其解釋》中進一步點明，實現這個綱領，就是為了“驅逐日本帝國主義，爭取抗戰的最后勝利與增加老百姓幸福”。

如何將“增加老百姓幸福”落到實處？必須讓人民真正當家作主。其時，邊區部分干部對民主的認識還不夠，工作上還有一些強迫命令的現象、官僚主義的態度，有些群眾還不知道民主的好處，還不知道自己應該出來管理自己的事，對政府有意見不敢講出來。為此，綱領提出了著名的“三三制”原則，“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在候選名單中確定共產黨員只占三分之一”。并解釋：“不管什么工作，比如縣長也好，鄉長也好，只要能得到群眾的擁護，不是黨員也是一樣可以擔任的。”

1941年11月，陜甘寧邊區第二屆參議會第一次會議在延安召開，毛澤東在開幕式中強調：“共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖……它的黨員應該站在民眾之中，而決不應該站在民眾之上。”此次大會上，綏德開明士紳安文欽當選邊區參議會副議長，米脂開明士紳李鼎銘當選邊區政府副主席。會議期間，李鼎銘等人提出了影響深遠的“精兵簡政”提案，并以165票的多數通過實施。此后，邊區政府先后開展三次精簡，軍隊的總數縮減至邊區人口總數的2%，政權機關裁并了四分之一，政府系統人員大幅減少，加之開展大生產運動、厲行節約運動等，人民的負擔迅速減少，民力也得到大幅節省。

在軍民關系建設上，綱領同樣貫穿“以人民為中心”的理念：“軍隊要遵守群眾紀律，不侵犯群眾利益（比如借用東西一定要還），要愛護群眾（反對打罵群眾）……軍隊沒有老百姓的幫助，就很難打勝仗，老百姓沒有軍隊保護，也就不能安安靜靜過活日子。”從1943年初開始，陜甘寧邊區發動了轟轟烈烈的擁政愛民和擁軍優抗運動，推動軍隊積極參加生產、減輕群眾負擔，主動幫助群眾開展春耕秋收，廣泛傾聽群眾意見。這極大鞏固了軍政軍民團結，為保衛邊區、建設邊區、爭取抗戰最終勝利筑牢了群眾根基。

實事求是推進經濟建設

邊區地處黃土高原，經濟十分落后，加之敵人的經濟封鎖，人民生活十分困苦。中共中央立足實際確立了“農業第一、工業第二、商業第三”的建設方針，實事求是地發展邊區經濟。

在土地政策上，綱領兼顧各抗日階層合法權益，明確在已分配土地區域保障農民土地私有權，已經分配給農民的土地，不得向農民收回；在未分配土地區域（例如綏德、富縣、慶陽）推行減租減息，合理調整租佃與債務關系。1942年1月，中共中央發布《關于抗日根據地土地政策的決定》，為減租減息工作提供了根本遵循；同年10月，中共西北中央局發出《關于徹底實行減租的指示》，廣泛發動未進行土改的地區群眾，推動減租減息政策全面落地。這既改善了農民生活，又保護了地主合法權益，調節了農村生產關系，使抗日民族統一戰線更加鞏固。

在農業生產上，綱領明確要求實行春耕秋收的群眾動員，全力解決貧苦農民耕牛、農具、肥料、種子的實際困難，提出當年“開荒六十萬畝，增加糧食產量四十萬擔”的目標。同時要求動員群眾時要多多給老百姓解釋多種地的好處，黨員干部要做模范、打先鋒，要做到真正完成上級分配的任務，“過去我們有些地方沒有真正動員老百姓多種地，只是隨便造一個數目字報告上級，這是不對的，應該改正”。此后，邊區大生產運動蓬勃開展，1940年到1942年，軍隊、機關和學校靠自己動手獲得的占了經費支出的部分或大部分，有的還做到自給有余、上繳公糧，度過了最困難的時期。

工商業方面，綱領提出“發展工業生產與商業流通，獎勵私人企業，保護私有財產，歡迎外地投資，實行自由貿易，反對壟斷統制，同時發展人民的合作事業，扶助手工業的發展”。調節勞資關系，“實行十小時工作制，增強勞動生產率，提高勞動紀律，適當地改善工人生活”。到1944年底，邊區公營工廠達123個，私營工廠作坊達1400余家，棉布自給率約70.3%，其他日用工業品也實現了自給或半自給的要求。邊區還扶持公營商業機構，鼓勵私營商業發展，僅延安一地的私人商店就從1940年的46家增至1943年的473家，1944年全邊區有消費合作社281個，方便了社員的交換，改善了人民生活。

財政稅收方面，綱領明確廢除苛捐雜稅，“舊社會的苛捐雜稅為的是做官的要發財，現在我們的稅為的是做抗日工作”，因此推行累進稅制，除特困群眾免征外，實行錢多的多繳、錢少的少繳，讓絕大多數人民合理負擔抗日經費。同時健全財政機構，調整金融關系，維護法幣，鞏固邊幣。1941年外援斷絕后，邊區政府發行邊幣、鞏固金融、統一稅制，同時通過大生產運動實現了邊區財政的好轉，到1944年財政收支基本平衡，1945年各縣基本實現經費自給，取之于民的部分開始減少。

做打基礎、利長遠的工作

如果說發展經濟解決的是眼前的吃飯問題，那么掃除文盲、發展衛生則是為邊區的未來奠基。當時邊區90%以上的群眾不識字，掃盲艱巨而漫長。“這對于他們是很痛苦的，他們連票子都看不懂，寫封信要請求人……我們為了清除老百姓這個痛苦，所以主張要消滅文盲。”綱領第十四條提出“繼續推行消滅文盲政策，推廣新文字教育，健全正規學制，普及國民教育……尊重知識分子，提倡科學知識與文藝運動”。邊區教育堅持“民辦公助”方針，以群眾需要和自愿參加為原則。正規教育方面，到1942年邊區中學由2所增加到10所，在校學生2000多人；1944年上半年小學達1377所，在校學生約3.4萬人。社會教育更是遍地開花，1937年起邊區開展識字運動，利用冬學、夜校、半日校、讀報、識字組等多種形式，讓農民在農閑時節學習文化；到1944年，各類識字組、讀報組幾乎遍及各村，全邊區參加冬學的農民約5萬人。

衛生健康同樣被擺在邊區建設的重要位置，綱領第十五條要求“推廣衛生行政，增進醫藥設備”，指出要多辦醫院、制藥廠、藥店，培養醫生，“使邊區的老百姓少生病痛”。還要求干部教育群眾“經常洗臉、洗澡、洗衣服，不喝冷水，不吃生東西……挖廁所，要他們把人住的地方和牲口住的地方隔得遠一些”。1940年以后，邊區成立了醫藥衛生工作管理機構，舉辦國醫代表大會，成立國醫研究會，創辦白求恩護士學校等醫藥教育、研究機構。到1945年初，邊區有醫院11處、衛生所75處，西醫276人、中醫1074人、接生員61人，藥店390家。各地還在冬學中創辦婦女衛生冬學，推廣新法接生，宣傳婦嬰保健常識。這些工作雖難以立竿見影，卻從根本上改善了人民群眾的生活質量，為邊區長遠發展積蓄了文化與人力基礎。

厲行廉潔政治

綱領第八條規定：“厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪。”中共西北中央局宣傳部在《陜甘寧邊區施政綱領及其解釋》中補充道，“因為共產黨是群眾中的先進分子，他應該做遵守法令的模范，如果他犯了法，就應該加重處罰，這不但不會損害共產黨的威信，相反的，只有這樣，才能使老百姓認識共產黨是最講道理的，這就更能提高共產黨在群眾中的威信”。如果政府人員有犯法的行為時，“老百姓都有權利去告發他，不管是親自去告發也可以，寫信去告發也可以，叫別人替他告發也可以”。

早在1938年，邊區政府就公布了《陜甘寧邊區懲治貪污暫行條例》，明確克扣截留、挪用公款、虛報冒領等10類貪污犯罪行為，規定貪污500元以上者可處死刑或5年以上有期徒刑。1941年，曾立戰功的肖玉璧因貪污公款3000余元被依法處決，這起轟動邊區的案件充分彰顯了中國共產黨對黨員違法違紀從嚴懲處的堅定決心，絕不為功過相抵留任何口子。綱領頒布后，邊區進一步完善干部獎懲制度，出臺《邊區公務員考核獎懲暫行條例》和《陜甘寧邊區政紀總則草案》。1942年，中共西北中央局高級干部會議嘉獎了王震、習仲勛、馬錫五等22名模范干部，毛澤東親筆為他們題詞，同時對違紀違法的腐化分子堅決予以懲戒。在綱領引領下，陜甘寧邊區形成了“只見公仆不見官”的政治生態，被譽為“全國最進步的地方”。

來源：學習日報（文章來源：《學習時報》2026年5月15日第4版）

作者：王 斌