違法與否？出口復合肥至緬甸未提交許可證，企業被海關行政處罰

一、基本案情

2023年5月12日，當事人以一般貿易方式向海關申報出口復合肥560噸，申報規格含有氯化銨22.5%，申報CIF總價為182565美元，最終目的國緬甸。經查，氯化銨屬于《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》所列之易制毒化學品，僅在向緬甸、老撾、阿富汗等特定國家（地區）出口時需辦理《兩用物項和技術出口許可證》。當事人申報時不能提交許可證件。經折算，氯化銨數量約126噸，貨物價值約人民幣5.8萬元。最終，海關決定向當事人科處罰款5200元。

二、處罰依據

《海關行政處罰實施條例》第十四條第一款

違反國家進出口管理規定，進出口國家限制進出口的貨物，進出口貨物的收發貨人向海關申報時不能提交許可證件的，進出口貨物不予放行，處貨物價值30%以下罰款。

三、海關律師評析

本案處罰的關鍵點在于涉案貨物復合肥是否涉及兩用物項和技術出口許可證管理。海關認為復合肥中含有列入《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》中的氯化銨，出口氯化銨至緬甸需辦理《兩用物項和技術出口許可證》。

這種處罰邏輯存在一定的跳躍。復合肥含有氯化銨，并不必然意味著其在法律屬性認定上就等同于氯化銨本身。將“成分含有”直接作為“按成品管制”的邏輯前提，需要進一步論證，而這需要回到規范中尋找依據。

（一）易制毒化學品的范圍

目前，我國對易制毒化學品實施雙目錄管理：第一個是《易制毒化學品管理條例》附表《易制毒化學品的分類和品種目錄》（包含了藥品類易制毒化學品品種目錄），這個目錄里是傳統的易制毒化學品，主要是冰毒、K粉、搖頭丸類毒品的主要原料與常見的化學配劑，無論出口到哪里都有極高的制毒風險；第二個是《向特定國家（地區）出口易制毒化學品目錄》，這個目錄里的化學品諸如氯化銨、乙醇、鹽酸、硫酸等，本身并非傳統定義的易制毒化學品，其具有極廣的合法工業與民用用途，而當其出口流向被識別為毒品制造的高風險地區時，便存在被轉用于非法藥物制造的重大風險。

基于此，《兩用物項和技術出口許可證管理目錄》（在《兩用物項出口管制清單》發布之前）將易制毒化學品分為“易制毒化學品（一）”“易制毒化學品（二）”，前者對應《易制毒化學品的分類和品種目錄》，后者對應《向特定國家（地區）出口易制毒化學品目錄》。

（二）易制毒化學品管理規則中關于混合物的認定與規定

本案中，復合肥本身未列入上述任一目錄，爭議焦點在于其含有22.5%氯化銨，而氯化銨列入了《向特定國家（地區）出口易制毒化學品目錄》。需要討論的是，貨物含有氯化銨，就需要按照氯化銨的出口管理方式申報、監管嗎？對此我們可以回到易制毒化學品管理規則中關于混合物的認定與規定。

1.《易制毒化學品進出口管理規定》中關于混合物的規定

《易制毒化學品進出口管理規定》第七條規定，混合物中含有易制毒化學品的，經營者應折算易制毒化學品數量后按照本規定申請進（出）口許可，含易制毒化學品的復方藥品制劑除外。

不過，該規定所稱的易制毒化學品是有明確的范圍限定。其第二條規定，本規定所稱的易制毒化學品系指《易制毒化學品管理條例》附表所列可用于制毒的主要原料及化學配劑，目錄見本規定附件（詳見下圖）。也就是說，該規定規制的是《易制毒化學品管理條例》附表即《易制毒化學品的分類和品種目錄》中的易制毒化學品，而不包含《向特定國家（地區）出口易制毒化學品目錄》中的化學品。

2.《對含有易制毒化學品的混合物作出解釋》（商務部公告2007年第23號）的規定

該公告是對《易制毒化學品進出口管理規定》第七條所稱的“混合物”進行解釋：（一）含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4種易制毒化學品之一且比例高于40％（不含）的貨物以及含鹽酸比例高于10％（不含）的貨物；（二）含上述5種以外的《易制毒化學品進出口管理目錄》所列的其他易制毒化學品的貨物。

由此可見，該公告針對的也僅限于《易制毒化學品進出口管理目錄》所列的易制毒化學品。

3. 沒有關于含特定目錄化學品的混合物的出口許可規則

無論是商務部公告2007年第23號，還是《易制毒化學品進出口管理規定》第七條，都明確將混合物的認定規則限制于《易制毒化學品進出口管理目錄》所列的易制毒化學品。

經檢索，所有關于易制毒化學品的規定也均沒有規定含有《向特定國家（地區）出口易制毒化學品目錄》中的化學品的混合物（以下簡稱“含特定目錄化學品的混合物”）需要按照易制毒化學品的出口管理方式申請許可證后方能出口。

（三）對于含特定目錄化學品的混合物，參照適用上述出口許可規則存在的問題

首先，從第一部分的分析可見，《向特定國家（地區）出口易制毒化學品目錄》的管理邏輯，是以化學品的最終流向和用途風險為核心，而非僅依據其固有的化學性質。因此，對其施加針對性的“最終用戶和用途核查”是必要的風險管控措施，在出口管理時則參照易制毒化學品的管理方式，這是一種基于目的地風險的擴大化管制。然而，若將此項管制進一步延伸至含有上述化學品的混合物，相當于在已有范圍基礎上進行二次擴張，屬于“擴大化之上的再擴大”，在風險相稱性與管制必要性上值得商榷。

其次，如本案的復合肥，其中含有多少比例的氯化銨是需要進行規制的？如果只含有1%、10%、20%是否仍具有相當的制毒風險性？這是需要進一步討論的問題。從監管角度上看，一方面，如果沒有明確閾值豁免規定，很多普通商品都會因為含有少量的特定化學品而涉及出口許可證管理。例如，對含“乙醇”的化妝品、洗手液、醬油、料酒等商品，在出口至緬甸、老撾、阿富汗等地區時，是否也會被認定為需申領兩用物項和技術出口許可證？另一方面，若缺乏明確的成分含量閾值，實踐中容易產生執法標準不一的情況。對出口經營者而言，也將面臨合規指引不清、違規風險不當上升、合規成本增加等問題，不利于形成穩定、可預期的營商環境。

（四） 關于“含有”的閾值限定

退一步而言，即便從監管的角度認為對含有特定目錄化學品的混合物需要進行出口許可管理，也需要結合含量的高低、提純的難易程度對閾值進行明確規定。由此，既可以有效規制通過混合物逃避監管的行為，同時又將明顯含量較低、提純制毒可能性較小的商品排除出管制范圍之外。

如，《對含有易制毒化學品的混合物作出解釋》（商務部公告2007年第23號）對《易制毒化學品進出口管理目錄》所列的易制毒化學品的“混合物”進行解釋，其中，對含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4種易制毒化學品之一且比例高于40％（不含）的貨物以及含鹽酸比例高于10％（不含）的貨物，納入混合物的管理范圍。如果達不到上述閾值標準，則不屬于混合物的管理范圍。

此外，監控化學品中也有類似的規定，工業和信息化部、商務部、海關總署發布的《關于優化低濃度三乙醇胺混合物進出口監管措施（2024年版）的通知》（工信部聯安全函〔2024〕377號）明確規定，該通知附件一中的非醫用消毒劑、合成洗滌粉、化妝品、墨水等商品，以及附件二中的除三乙醇胺單一水溶液之外的三乙醇胺濃度低于10%（含）的有關商品，其三乙醇胺濃度較低，防擴散風險可控，不屬于管控物項，無需辦理《監控化學品進出口核準單》和《兩用物項和技術進出口許可證》。

顯然，濃度含量的具體標準需要在執法實踐中逐步明確，而在該類標準正式確立之前，進出口經營者無法預先知曉尚未公布的含量閾值，只能依據現行目錄中的商品名稱、編碼以及有關混合物的既有規定作出合規判斷。那么，海關在此類案件的定性與處罰中，更應保持審慎與謙抑。

四、結語

現行規定尚未明確要求出口含有《向特定國家（地區）出口易制毒化學品目錄》所列化學品的混合物至特定國家（地區）時必須申請兩用物項和技術出口許可證，同時相關公開文件中也不存在任何具體的含量閾值標準?？梢姡旌衔锕芾淼木唧w條文解釋上存在探討空間，而在當前監管實踐中，出口含特定目錄化學品的混合物至高風險地區，被要求申領許可證并可能面臨處罰的風險極高。

鑒于相關規定仍在不斷完善和探索階段，企業在出口前可主動向海關進行事前咨詢，以便獲取明確指引，確保貿易行為符合監管要求。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關與財稅團隊 吳欣潼律師