美國政府為何難以成事：如何解決過度公眾參與和企業干預的雙重難題

重建政府執行力

重建政府決策權不僅在于消除“否決點”，更在于解決企業權力過大的頑疾——正是這種權力讓富人占據了通向決策者的快車道。

作者：" bdsfid="315">Suzanne Kahn

編輯：阿K

在特朗普開啟第二個任期之際，建議美國民眾對政府機構寄予更多信任，顯得格外艱難。本屆政府不僅摧毀了民眾數十年來賴以生存的聯邦項目，拒絕遵守其他政府部門的裁決，更致力于通過以權謀私來獎賞盟友、懲治異己。要求民眾去捍衛并賦權那些將“潛在獨裁者”推上臺的民主制度，無疑是一項艱巨的任務。盡管如此，兩本旨在為左翼指明方向的新書作者，卻恰恰提出了這樣的主張。

馬克·J·鄧克爾曼的《為何一切失效》和弗雷德·布洛克的《居住社會》均于今年2月出版。兩本書的核心關切一致：美國政治究竟哪里出了大問題，以至于讓煽動家得以攫取權力？以及我們該如何扭轉這一局面？盡管最終提出的方案截然不同，但兩人殊途同歸：都認為對政府的根本性不信任是當前危機的核心。布洛克將其描述為“對代議制民主失望的惡性循環，為煽動家創造了機會”；鄧克爾曼則斷言：“如果進步主義無法奏效，改革者得到的將是極易受煽動蠱惑的進步主義。”重建對政府的信任是兩人研究項目的核心，但他們分析維度的巨大差異，恰恰揭示了這項工程的艱巨性，也解釋了為何特朗普當初能獲得如此肥沃的政治土壤。不過，將兩者的觀點結合起來，或許能幫助我們開始尋找前進的方向。

鄧克爾曼的分析：漢密爾頓與杰斐遜的拉鋸

鄧克爾曼的著述始于兩個讓大眾“熱衷于吐槽”的對象：賓夕法尼亞車站（Penn Station）和羅伯特·摩西（Robert Moses）。賓夕法尼亞車站作為一個龐大且混亂的地下迷宮，與紐約這座城市的宏偉格格不入（尤其是與大中央車站相比）；而羅伯特·摩西則是紐約最著名的城市規劃師，羅伯特·卡羅在巨著《權力掮客》（The Power Broker）中詳細記錄了他如何無視社區和居民的利益，徹底重塑了城市景觀。

數十年來，政客們一直試圖改造賓夕法尼亞車站，使其不再是一個令人困惑的礙眼存在。鄧克爾曼的研究初衷，正是為了理解為何這件人人都認為必須做的事卻陷入了僵局。在這個過程中，他發現許多人暗自期盼能出現一位像摩西那樣的人物。《為何一切失效》一書追溯了從摩西時代到今天所發生的變化，正是這些變化阻止了此類強力人物的再次出現。

鄧克爾曼的分析基于一種理論架構，即美國政治一直由“漢密爾頓沖動”與“杰斐遜沖動”之間的戰爭所定義。漢密爾頓主義者相信強大的中央政府是進步和公平的關鍵要素；杰斐遜主義者則恐懼中央集權及其潛在的濫用。鄧克爾曼認為，這兩種因素始終處于張力之中，鐘擺在兩端之間搖擺。他特別關注20世紀下半葉，當時源于世紀初的漢密爾頓式政策遭遇了杰斐遜式的抵制。“善意的改革者”隨后爭取并贏得了旨在賦予公眾“話語權”的新法律和程序，其形式是為不同選民群體設立“否決點”（veto points）。這種將“中央權力下放和外移”的努力雖然成功，但最終導致政府無力解決關鍵且具備廣泛共識的問題，隨著問題發酵，挫敗感日益滋長，越來越多的人開始視政府為無能之輩。鄧克爾曼看到這種模式反復上演：田納西州孟菲斯最終留下了一條毫無意義、半途而廢的高速公路；紐約市無法建造所需的住房；馬薩諸塞州為了獲得居民想要的綠色能源，至少花費了十年時間，因為層層疊疊的否決點使得輸電線路的建設變得不可能。

鄧克爾曼認為，現在是讓鐘擺擺回原處、讓進步派克服其“權力厭惡癥”的時候了。當然，他也表示，這種回歸不能遺忘摩西時代的教訓。他呼吁建立一種“既允許每個人被聽見……又授權中央權威做出迅速最終決定的規劃機制”。換言之，雖然決策系統應該賦予民眾話語權，但也必須收回20世紀末改革者精心設立的否決點，將權力重新投資于政府本身。

布洛克的視角：居住與改良的沖突

布洛克提出了一個不同的問題——不是“為何一切失效”，而是“為何民主治理正面臨自20世紀30年代以來最嚴峻的挑戰？”他認為問題的癥結不在于人們如何體驗治理（如鄧克爾曼所言），而在于人們如何理解經濟。他指出，我們仍然試圖用早期工業經濟的思維工具和制度來治理社會。該書的目標是幫助我們建立一種理解經濟的新方式，以便更好地組織社會。

像鄧克爾曼一樣，布洛克也設定了一個核心沖突來構建分析框架：居住（habitation）與改良（improvement）。這一二分法借用自卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）。“居住”被定義為“維持人類生存”的居住安排，而“改良”則被定義為“增加經濟產出的驅動力”。布洛克認為，這種最初用于描述17世紀英國圈地運動斗爭的二分法在今天仍然適用——當時依賴共享牧場的自給自足農民，與試圖采用更高效農業實踐的大地主發生了沖突。他將21世紀的“居住工作”定義為不僅包括教育、兒童保育和醫療保健等服務經濟的標準要素，還包括建筑、交通和能源。相比之下，“改良”則專注于利潤。

應用到21世紀，這種二分法有時顯得過于模糊而難以使用。公平地說，這種模糊性正是布洛克的觀點所在。他認為我們現在生活在一個“居住經濟”中，恰恰是因為大多數改良工作現在都是為居住服務的，而許多今天的居住產業則由逐利的創新驅動。例如，綠色能源部門就位于居住和改良的交匯點。布洛克寫道，理論上這意味著這一跨越數個世紀的沖突可以得到徹底解決，即利用增加的經濟產出來服務于改善居住條件。然而他指出，現實卻是“沖突正在加劇”。

為了應對這一挑戰，布洛克認為我們需要重拾丹尼爾·貝爾（Daniel Bell）及其他1960年代和1970年代后工業思想家的理論，他認為這些思想家的光芒被同一時期的新自由主義者不公正地掩蓋了。后工業思想家認為，經濟正在迅速變化，轉而以技術創新、教育和專業化為中心。所有這些都需要“重新思考繼承下來的經濟觀念”，并讓政府在經濟中扮演更重要的角色。這就是我們現在生活的世界——布洛克寫道，在這個世界里，“最重要的消費形式是共享或集體的”。“決定我們生活質量的，不是我們可以從大型零售商貨架上拿下來的商品，而是環境質量、社區、住房、醫療系統、教育系統、能源基礎設施、交通系統以及信息通信系統等等。”

然而，由于哈耶克（Hayek）和弗里德曼（Friedman）贏得了那場辯論，我們沒有為這種經濟建立適當的治理結構。隨著這些轉變的發生，我們非但沒有擴大政府的角色，反而縮小了它。我們依賴市場來確保高質量居住產品的獲取，但構成居住基礎的消費形式對個人市場信號并不敏感；如果人們不喜歡現有的能源，大多數人無法自行尋找替代能源。因此，過度的市場崇拜未能產生一個安全、清潔和公平的經濟。

布洛克總結認為，是時候進行一場“政治和經濟重組，賦予所有公民對其居住環境更大的控制權”。他相信這可以通過新型的地方化協商機構來實現。他論證說，這種“去中心化的參與式民主”將為人們提供“塑造自己社區的真正機會”。只有通過這種深度的、地方性的參與，我們才能克服普遍存在的對政府的疏離感和不信任。

“富足”辯論中的兩極

布洛克和鄧克爾曼代表了所謂的“富足辯論”（abundance debate）的兩極——這一名稱源于埃茲拉·克萊因（Ezra Klein）和德里克·湯普森（Derek Thompson）近期發布的《富足》（Abundance）一書。克萊因和湯普森呼吁一種“建設的自由主義”（liberalism that builds），他們認為，只有當我們從1970年代進步派因恐懼20世紀中葉治理過度而設下的監管枷鎖中解脫出來時，這種自由主義才能實現。鄧克爾曼提供了支持這一論點的細致分析，將當前困境的責任直接歸咎于“善意的改革者”，同時也堅持認為適當的回應不是全面的放松管制。相比之下，布洛克則堅定地站在這些改革者的傳統一邊。他在書的開頭就宣稱，其目標是復興新左派（New Left）的價值觀，使其“與21世紀第三個十年的生活經驗相關聯”。他認為我們需要更多的話語權和參與，而不是更少。

鑒于“富足辯論”的激烈程度，觀察布洛克和鄧克爾曼在哪些方面達成共識是有益的，他們都認為目前對美國人民不起作用的領域包括：住房、能源基礎設施和交通。這些是美國人面臨的日常挑戰；他們認為，解決這些問題是恢復對民主信心的先決條件。但當談到“誰是罪魁禍首”時，他們的答案源自不同的現實。

布洛克的主要指控對象是企業。他認為，企業的經濟和政治主導地位是由一種法律基礎設施支撐的，這種基礎設施建立在“企業推動創新和經濟改善”的錯誤信念之上。五十年來，給予這些企業自由支配權、限制政府支出和壓制工資的政策，留給我們的是稅收不足、公共基礎設施投資匱乏以及日益金融化的公共部門——這些都未能產生我們應得且應要求的每生活質量。

相比之下，鄧克爾曼在他關于匱乏和政府失敗的歷史敘述中幾乎沒有提及企業行為體。他自豪地宣稱，“故事的幾乎每一個元素都可以在不納入保守主義（通常令人討厭）影響的情況下得到解釋。”在他的歷史觀中，正是進步派行為體通過建立過多的程序來制衡政府權力，從而造就了一個“什么都行不通”的政治經濟。

但是，“半部歷史”有助于通過關注其中的細微差別來理清我們面臨的問題，但以此為基礎尋找政策解決方案卻是糟糕的。布洛克寫道：“關于基礎設施的決策，如高速公路、公共交通、高鐵線路、機場甚至公園的位置，通過某種包容性的公眾協商來做出，是例外而非規則。”這番論述似乎仍停留在1970年代。鄧克爾曼則表明，事實上，如今幾乎所有這些決策都受到旨在建立公眾監督和投入的措施的制約。例如，聯邦公路管理局要求每個州制定政策和程序，將聽證會和公眾參與納入聯邦資助的公路項目中。基礎設施建設已經變成了充滿公眾否決權的障礙賽。（至于這些公眾協商機制是否有效，則是一個存在重大爭議的話題。）就鄧克爾曼而言，他在講述雷切爾·卡森（Rachel Carson）和拉爾夫·納德（Ralph Nader）的故事時，仿佛他們的主要問題在于一個“被俘獲、腐敗且更糟”的政府。這其中有真實的成分，但是：被誰俘獲了？企業行為體在卡森和納德的政府權力理論中處于核心地位，但在鄧克爾曼的書中卻幾乎隱形。

僅靠增加更多的社區參與層級來試圖解決氣候危機，這讀起來未免過于天真。布洛克寫道：“無論中央政府實施什么舉措，只有當地方層面的人們積極參與減少社區對化石燃料的依賴時，這些舉措才會進展得更快。”誠然，積極參與和支持的社區可以加速這些進程，但如果是對減少化石燃料依賴毫無興趣的參與型社區呢？這并非假設。例如，在美國東海岸，從北到南的社區團體提起訴訟叫停風電場建設，大多使用的正是旨在賦予社區話語權的程序。

另一方面，當國家的掌舵者是化石燃料行業的堅定捍衛者和氣候變化否認者，甚至完全暫停了海上風電開發時，建議通過賦予政府更高效的決策權來解決眼前的挑戰，似乎同樣天真。鄧克爾曼寫道，他的處方要求進步派進行一次“信仰之躍”，接受“限制較少的公共權力……不僅會被用于服務進步派的愿望，也會不可避免地被用于追求保守派的目標”。盡管鄧克爾曼要求承擔這種風險的理由很充分，但在他完成最終編輯到書上架的這段時間里，這一苦果變得更加難以下咽。

結論：超越兩極對立

這讓我們處于何種境地？我們不能簡單地重演新左派將權力從聯邦政府下放的劇本。事實上，就連布洛克也反復承認需要聯邦政府對地方控制進行兜底；他寄希望于通過強有力的聯邦資金和致力于公平的法院系統來制約和平息不公正的地方沖動（要是真能如此就好了）。但我們同樣不能忽視新左派半個世紀前實施改革時所回應的權力過度問題。我們需要完整的圖景，才能理解為何美國人對聯邦政府變得如此懷疑，以至于將韁繩交給了特朗普。

最終，這些歷史表明，將決策權理解為需要在兩極之間平衡（無論是政府與社區，還是社區與企業）是不充分的。每一個決策都會有許多利益相關者試圖施加影響，而他們的權力并不均等。化石燃料公司、漁民和喜歡現有景觀的房主都反對風車——有些是基于虛假信息；而環保主義者、工會和希望減緩氣候危機的后代都希望項目推進。民主社會中政府的適當角色是權衡所有輸入信息并作為最終決策者。但是，如果民眾不相信政府有能力或動力去權衡所有利益相關者的意見，我們就不能指望他們信任政府去履行這一至關重要的角色，更不用說賦權讓它做得更好了。

為此，任何針對當前民主制度信任危機的政策解決方案，都需要解釋為何這些機構不再能夠充分收集信息并做出決策。重建政府決策權對于讓事物重新運轉至關重要，但這絕不僅僅意味著消除“否決點”。我們還必須解決賦予超級富豪接近政府決策者特權的企業權力過大問題。同時，我們必須重建提供抗衡力量的組織，包括工會和穩健的媒體生態系統。為了增加對政府做出造福全員決策的信任，我們不僅需要重建其決策能力，還需要通過賦權代表普通美國人的機構，來重建其收集和權衡信息的能力。

作者

蘇珊·卡恩 (Suzanne Kahn) 是羅斯福研究所 (Roosevelt Institute) 智庫的高級副總裁。她擁有哥倫比亞大學美國歷史博士學位，著有《美式離婚：新自由主義時代爭取女性經濟公民權的斗爭》(Divorce, American Style: Fighting for Women’s Economic Citizenship in the Neoliberal Era)。

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