從芬太尼前體出口管控看中美禁毒合作新動(dòng)向 解讀商務(wù)部公告73號(hào)

一、前言

2025年11月10日，商務(wù)部會(huì)同公安部、應(yīng)急管理部、海關(guān)總署和國(guó)家藥監(jiān)局聯(lián)合發(fā)布商務(wù)部公告2025年第73號(hào)（關(guān)于調(diào)整《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品管理目錄》《特定國(guó)家（地區(qū)）目錄》的公告），宣布將美國(guó)、墨西哥、加拿大增列入《特定國(guó)家（地區(qū)）目錄》，并對(duì)向這三個(gè)國(guó)家出口的13種易制毒化學(xué)品的出口實(shí)施許可證管理。這一看似技術(shù)性的行政許可措施，實(shí)則是中美在芬太尼問(wèn)題上重新走向合作的標(biāo)志。

本公告的出臺(tái)并非孤立事件，而是中美兩國(guó)在經(jīng)貿(mào)、禁毒等領(lǐng)域長(zhǎng)期博弈與政策協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。通過(guò)10月底的中美元首釜山會(huì)晤和雙方經(jīng)貿(mào)團(tuán)隊(duì)在吉隆坡展開(kāi)的磋商，雙方就以下事宜達(dá)成一致意見(jiàn)：美方取消對(duì)中國(guó)商品加征的10%“芬太尼關(guān)稅”，中方則加強(qiáng)對(duì)北美地區(qū)的易制毒化學(xué)品的出口管理。

中美雙方在禁毒領(lǐng)域所展現(xiàn)的合作姿態(tài)，并非一蹴而就。要深刻理解此番政策調(diào)整的戰(zhàn)略意義，首先必須厘清芬太尼及其前體化學(xué)品的管制體系，并回顧中美兩國(guó)在此問(wèn)題上錯(cuò)綜復(fù)雜的分歧與合作歷程。

二、芬太尼及其前體化學(xué)品的管制與中美分歧

眾所周知的是，在2025年初，特朗普政府以中國(guó)未能有效管控芬太尼前體化學(xué)品出口為由，通過(guò)行政命令對(duì)中國(guó)商品加征最高達(dá)20%的關(guān)稅。中方對(duì)此多次指出，美方以芬太尼為由對(duì)中國(guó)加征關(guān)稅“毫無(wú)根據(jù)”，是“典型的保護(hù)主義、單邊主義和霸凌主義行徑”。實(shí)際上，中美在芬太尼議題上的互動(dòng)，遠(yuǎn)非近期才開(kāi)始，它經(jīng)歷了一個(gè)從執(zhí)法合作到貿(mào)易摩擦，再尋求新的解決方案的復(fù)雜過(guò)程。

（一）芬太尼及其前體化學(xué)品的國(guó)際與國(guó)內(nèi)管制

芬太尼是一種強(qiáng)效合成阿片類藥物，自其于1959年首次被合成以來(lái)，其一直被用作醫(yī)療領(lǐng)域的止痛藥和麻醉劑。由于芬太尼具有濫用和成癮風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)合國(guó)于1964年將其納入國(guó)際管制范圍。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直嚴(yán)厲打擊芬太尼類物質(zhì)犯罪。在2013年版《麻醉藥品品種目錄》中，列管13種芬太尼類物質(zhì)。在《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》中，2015年10月列管乙酰芬太尼等6種芬太尼類物質(zhì)；2017年3月列管卡芬太尼、呋喃芬太尼、丙烯酰芬太尼和戊酰芬太尼4種芬太尼類物質(zhì)；2018年9月列管四氫呋喃芬太尼和4-氟異丁酰芬太尼2種芬太尼類物質(zhì)2019年4月，中國(guó)發(fā)布《關(guān)于將芬太尼類物質(zhì)列入〈非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄〉的公告》，將25種芬太尼類物質(zhì)列入管制目錄，超過(guò)聯(lián)合國(guó)規(guī)定管制的21種。

針對(duì)芬太尼類物質(zhì)前體的管制，我國(guó)已列管4-ANPP、NPP、4-AP、1-boc-4-AP、Norfentanyl等5種芬太尼類物質(zhì)前體，聯(lián)合國(guó)2024年之前納入管制的芬太尼類物質(zhì)前體已經(jīng)全部完成列管。聯(lián)合國(guó)在2024年底納入管制的4-哌啶乙烯縮酮、1-叔丁氧羰基-4-哌啶酮，我國(guó)公安部等六部門已于2025年6月20日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將4-哌啶酮和1-叔丁氧羰基-4-哌啶酮列為易制毒化學(xué)品管理的公告》，將其列入《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》附表《易制毒化學(xué)品的分類和品種目錄》予以管制。

（二）中美在芬太尼治理方面的分歧

中美在芬太尼治理上曾有過(guò)成功的執(zhí)法合作。早在2017年12月，兩國(guó)執(zhí)法部門便聯(lián)合成功破獲了首起芬太尼走私案件。當(dāng)時(shí)，根據(jù)美國(guó)國(guó)土安全部移民海關(guān)執(zhí)法局駐廣州辦公室通報(bào)的線索，中國(guó)公安部組織警力順線偵查，全鏈條摧毀了一個(gè)非法加工、販賣、走私芬太尼等毒品的犯罪團(tuán)伙，繳獲芬太尼11.9公斤。該案于2019年11月由河北省邢臺(tái)市中級(jí)人民法院一審公開(kāi)宣判。這一案件成為中美執(zhí)法部門個(gè)案合作的成功典范。2022年7月，美國(guó)白宮國(guó)家禁毒政策辦公室高級(jí)顧問(wèn)在國(guó)會(huì)聽(tīng)證中稱，中方在2019年實(shí)施的管制政策使得從中國(guó)直接運(yùn)往美國(guó)的芬太尼及芬太尼類物質(zhì)幾乎降為零，其還特別指出，中國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在西半球截獲大量芬太尼前體及“前前體”化學(xué)品。

盡管存在執(zhí)法合作，但美國(guó)國(guó)內(nèi)阿片類物質(zhì)危機(jī)持續(xù)加劇。美方在未能充分解決其國(guó)內(nèi)監(jiān)管不力這一根本問(wèn)題的背景下，逐漸將矛頭指向中國(guó)，質(zhì)疑中國(guó)對(duì)芬太尼前體化學(xué)品的出口監(jiān)管有效性，認(rèn)為相關(guān)物質(zhì)能夠不受限制地通過(guò)海關(guān)渠道進(jìn)入國(guó)際貿(mào)易流向，并最終流入美國(guó)。2023年9月15日，美國(guó)總統(tǒng)拜登將中國(guó)列入美國(guó)全球主要非法毒品生產(chǎn)國(guó)和販運(yùn)國(guó)名單，其背景是2022年12月《美國(guó)法典》第5555(b）條的修訂，將“主要非法毒品生產(chǎn)國(guó)”的定義擴(kuò)展至“對(duì)美國(guó)構(gòu)成重大影響的非法毒品的前體化學(xué)品的生產(chǎn)國(guó)”。對(duì)此，我國(guó)外交部作出回應(yīng)：“美方所謂認(rèn)定沒(méi)有事實(shí)根據(jù)，純屬惡意抹黑，中方對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)，已向美方提出嚴(yán)正交涉。”

2025年2月1日，美國(guó)政府以“打擊芬太尼走私”為由，對(duì)所有中國(guó)輸美商品加征10%的關(guān)稅，同時(shí)，美國(guó)還將對(duì)墨西哥、加拿大輸美商品加征25%的關(guān)稅，其中，對(duì)加拿大能源產(chǎn)品的加稅幅度為10%。同年3月3日，美國(guó)再次以芬太尼問(wèn)題為由，提出對(duì)中國(guó)輸美產(chǎn)品再加征10%關(guān)稅。至此，美國(guó)對(duì)所有中國(guó)商品加征的20%芬太尼關(guān)稅延續(xù)至2025年10月30日，目前仍有10%的加征關(guān)稅。

三、商務(wù)部公告2025年第73號(hào)的規(guī)范解析

商務(wù)部公告2025年第73號(hào)的公布本質(zhì)上是對(duì)《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品管理目錄》《特定國(guó)家（地區(qū)）目錄》進(jìn)行的一次調(diào)整，其上級(jí)規(guī)范由低至高的位階依次是《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品暫行管理規(guī)定》《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》和《對(duì)外貿(mào)易法》。以下，本部分將結(jié)合上述法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件，對(duì)商務(wù)部公告2025年第73號(hào)展開(kāi)解析。

（一）何謂“易制毒化學(xué)品”

按照《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》的定義，易制毒化學(xué)品分為三類：第一類是可以用于制毒的主要原料，第二類、第三類是可以用于制毒的化學(xué)配劑。目前，《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》同樣遵循了上述定義，其具體種類見(jiàn)《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》附表所列可用于制毒的主要原料及化學(xué)配劑。

需要說(shuō)明的是，《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理目錄》與《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品管理目錄》并非一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。譬如，乙醇、碳酸鈉（純堿）和碳酸氫鈉（小蘇打）等常見(jiàn)的食品原料或添加劑，其并未被列入《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理目錄》，但屬于《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品管理目錄》的管理范圍。對(duì)于上述物項(xiàng)，此外，商務(wù)部公告2025年第73號(hào)新增的13種受管控物質(zhì)，同樣并非全部屬于我國(guó)過(guò)往法律意義上的易制毒化學(xué)品。例如，“1,4-二氧雜-8-氮雜螺[4.5]癸烷”在此前從未被列入易制毒化學(xué)品的相關(guān)目錄中，但其系合成芬太尼的關(guān)鍵前體、在化學(xué)合成中相對(duì)容易被轉(zhuǎn)化為受嚴(yán)格管制的4-哌啶酮，故我國(guó)對(duì)其流向美墨加三國(guó)實(shí)施嚴(yán)格管控。

（二）何謂“特定國(guó)家（地區(qū)）”

從規(guī)定的位階來(lái)看，《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》與《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品暫行管理規(guī)定》的效力層級(jí)一致，只不過(guò)，《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》第五十四條規(guī)定了“《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品暫行管理規(guī)定》中與本辦法規(guī)定不一致的，從其規(guī)定”。換言之，《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品暫行管理規(guī)定》還屬于特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

特定國(guó)家通常被認(rèn)定為毒品制造、走私或?yàn)E用風(fēng)險(xiǎn)顯著高的區(qū)域。原先被列入《特定國(guó)家（地區(qū)）目錄》的緬甸、老撾和阿富汗，屬于公認(rèn)的毒品產(chǎn)地。商務(wù)部公告2025年第73號(hào)新增的三個(gè)國(guó)家，美國(guó)和加拿大顯然不屬于此列，但卻是芬太尼及相關(guān)物質(zhì)的流入國(guó)，此外，正如上文所述，美國(guó)政府在今年年初也對(duì)墨西哥和加拿大輸美商品加征關(guān)稅。

（三）易制毒化學(xué)品的出口監(jiān)管

我國(guó)向來(lái)嚴(yán)格管控易制毒化學(xué)品的出口。早在1988年，我國(guó)開(kāi)始對(duì)醋酸酐、乙醚、三氯甲烷三類可供制造毒品的化學(xué)品實(shí)施管控。1993年，我國(guó)對(duì)《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥品公約》所列舉的22種易制毒化學(xué)品實(shí)施出口許可證管理，并于同年發(fā)布《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理暫行規(guī)定》和《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》。2005年，商務(wù)部等多部門聯(lián)合出臺(tái)《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品暫行管理規(guī)定》。至此，我國(guó)出口易制毒化學(xué)品的法規(guī)體系基本形成。

盡管易制毒化學(xué)品并不屬于嚴(yán)格法律意義上的兩用物項(xiàng)，但依據(jù)《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口管理規(guī)定》，經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)進(jìn)出口易制毒化學(xué)品，應(yīng)通過(guò)商務(wù)部?jī)捎梦镯?xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口管理電子政務(wù)平臺(tái)如實(shí)、準(zhǔn)確、完整填寫(xiě)《易制毒化學(xué)品進(jìn)（出）口申請(qǐng)表》，并提交電子數(shù)據(jù)，商務(wù)主管部門審查后并作出是否許可的決定，發(fā)放《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)（出）口批復(fù)單》，經(jīng)營(yíng)者憑《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)（出）口批復(fù)單》依據(jù)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)（出）口許可證。

為防止易制毒化學(xué)品被用于制造毒品，《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》還專門設(shè)立了國(guó)際核查制度。根據(jù)《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口國(guó)際核查管理規(guī)定》，《國(guó)際核查易制毒化學(xué)品管理目錄》所列易制毒化學(xué)品的進(jìn)口、出口實(shí)行國(guó)際核查管理制度。上述管理目錄雖僅羅列了33種易制毒化學(xué)品，但這并不意味著國(guó)際核查的范圍僅限于此，如果企業(yè)向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品，那么相關(guān)貨物均需實(shí)施國(guó)際核查。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，商務(wù)部公告2025年73號(hào)針對(duì)美加墨三國(guó)實(shí)施的《向特定國(guó)家（地區(qū)）出口易制毒化學(xué)品管理目錄》，不僅是中美經(jīng)貿(mào)談判的成果，也是中國(guó)持續(xù)履行國(guó)際禁毒義務(wù)的體現(xiàn)。例如，美國(guó)緝毒署在5月發(fā)布的年度報(bào)告中指出，2024年全年芬太尼純度持續(xù)下降，這與墨西哥制毒團(tuán)伙獲取關(guān)鍵前體化學(xué)品受阻的跡象相符。美國(guó)海關(guān)及邊境保護(hù)局?jǐn)?shù)據(jù)也顯示，2024年在邊境截獲的芬太尼數(shù)量有所減少，且將繼續(xù)下降。考慮到美國(guó)目前仍對(duì)所有中國(guó)輸美商品仍保留10%的加征關(guān)稅，未來(lái)中美在打擊芬太尼非法販運(yùn)方面仍有進(jìn)一步合作的空間。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財(cái)稅團(tuán)隊(duì) 陸怡坤律師