【21】“防范和打擊非法金融活動(dòng)總體戰(zhàn)”學(xué)習(xí)筆記（二十）

行為監(jiān)管的國際鏡鑒（二）：原則監(jiān)管vs規(guī)則監(jiān)管——FCA的監(jiān)管理念對(duì)中國有何啟發(fā)？

上一期我們介紹了英國FCA的“雙峰”架構(gòu)。這一期，我們深入FCA最核心的監(jiān)管理念——原則監(jiān)管。

一、什么是“原則監(jiān)管”？

傳統(tǒng)監(jiān)管是“規(guī)則導(dǎo)向”的——監(jiān)管機(jī)構(gòu)編寫一本厚厚的規(guī)則手冊(cè)，規(guī)定什么能做、什么不能做。比如：信息披露必須包含A、B、C三項(xiàng)內(nèi)容；銷售流程必須經(jīng)過1、2、3、4四個(gè)步驟。

規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)是清晰——企業(yè)照著做就行，監(jiān)管部門照著檢查就行。缺點(diǎn)是僵化——規(guī)則永遠(yuǎn)追不上現(xiàn)實(shí)，企業(yè)總能找到規(guī)則的漏洞。

FCA反其道而行之，采用“原則監(jiān)管”。它只制定了11條基本原則，每條只有一兩句話：

原則6：客戶的利益必須得到公平對(duì)待。

原則7：必須向客戶提供清晰、公平、不誤導(dǎo)的信息。

原則11：必須與監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持開放合作的關(guān)系。

就這么11條，沒有細(xì)則、沒有清單、沒有操作手冊(cè)。FCA的邏輯是：讓企業(yè)自己思考“怎么做才是對(duì)的”，而不是機(jī)械地遵守“規(guī)則說什么”。

二、原則監(jiān)管的好處

第一，適應(yīng)性強(qiáng)。 規(guī)則是死的，原則是活的。新產(chǎn)品、新模式出現(xiàn)時(shí)，規(guī)則可能來不及更新，但原則始終適用——“公平對(duì)待客戶”這條原則，不管什么產(chǎn)品、什么模式，都適用。

第二，倒逼企業(yè)主動(dòng)治理。 在規(guī)則監(jiān)管下，企業(yè)的合規(guī)部門只要對(duì)照清單打勾就行。在原則監(jiān)管下，企業(yè)必須自己判斷：這樣做算不算“公平”？信息披露夠不夠“清晰”？被動(dòng)合規(guī)變成了主動(dòng)思考。

第三，堵住規(guī)避空間。 規(guī)則有漏洞，企業(yè)可以鉆。原則沒有漏洞——因?yàn)樵瓌t不是一條一條的“禁令”，而是一個(gè)方向。即使你的行為沒有違反任何一條具體規(guī)則，但只要違背了“公平對(duì)待客戶”的原則，F(xiàn)CA就可以追究。

三、原則監(jiān)管的代價(jià)

當(dāng)然，原則監(jiān)管不是沒有代價(jià)。

第一，不確定性高。 企業(yè)最怕的就是“標(biāo)準(zhǔn)模糊”。FCA說“要公平對(duì)待客戶”，但什么算“公平”？不同監(jiān)管者可能有不同判斷。企業(yè)常常抱怨：“你給我一個(gè)清單，我照著做就行。別讓我猜。”

第二，執(zhí)法難度大。 規(guī)則監(jiān)管下，違規(guī)是“是非題”——違反了第X條，就是違規(guī)。原則監(jiān)管下，違規(guī)是“程度題”——這個(gè)行為算不算“不夠公平”？容易引發(fā)爭議，也容易被企業(yè)挑戰(zhàn)。

第三，對(duì)監(jiān)管者要求高。 原則監(jiān)管要求監(jiān)管者有很強(qiáng)的專業(yè)判斷能力，不能只靠“查清單”來執(zhí)法。這對(duì)監(jiān)管隊(duì)伍的能力建設(shè)提出了更高要求。

四、與“實(shí)質(zhì)重于形式”的異曲同工

FCA的原則監(jiān)管，和我們第七篇討論的“穿透式監(jiān)管”“實(shí)質(zhì)重于形式”高度吻合。

規(guī)則監(jiān)管看的是“形式”——有沒有按規(guī)定披露？有沒有走完流程？原則監(jiān)管看的是“實(shí)質(zhì)”——信息披露夠不夠清晰？銷售流程有沒有誤導(dǎo)消費(fèi)者？

FCA的做法，本質(zhì)上就是在要求金融機(jī)構(gòu)“穿透自己的行為”——不是問“我有沒有違規(guī)”，而是問“我有沒有公平對(duì)待客戶”。

五、對(duì)中國“總體戰(zhàn)”的啟示

“總體戰(zhàn)”強(qiáng)調(diào)“管行為”，F(xiàn)CA的原則監(jiān)管為我們提供了一個(gè)可參照的理念框架。但直接照搬是不現(xiàn)實(shí)的。

可以借鑒的：

第一，在規(guī)則之外，樹立“原則”的統(tǒng)攝地位。 我們的監(jiān)管制度以規(guī)則為主，但可以在規(guī)則之上，明確幾條根本原則——比如“公平對(duì)待金融消費(fèi)者”“信息披露真實(shí)準(zhǔn)確完整”。這些原則可以作為規(guī)則的解釋依據(jù)，也可以在規(guī)則未覆蓋的領(lǐng)域發(fā)揮指引作用。

第二，將“實(shí)質(zhì)重于形式”從原則轉(zhuǎn)化為可操作的標(biāo)準(zhǔn)。 我們?cè)诘谄咂懻摿恕按┩甘奖O(jiān)管”的方法論，F(xiàn)CA的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：穿透式監(jiān)管需要配套的判斷標(biāo)準(zhǔn)和案例指引，否則就會(huì)變成“說了等于沒說”。

需要謹(jǐn)慎的：

第一，不能貿(mào)然用原則替代規(guī)則。 中國的法律傳統(tǒng)是“規(guī)則導(dǎo)向”——企業(yè)習(xí)慣按清單做事，監(jiān)管部門習(xí)慣按清單檢查。如果突然換成“原則監(jiān)管”，可能造成大面積的不確定性和執(zhí)法爭議。

第二，原則監(jiān)管需要配套能力建設(shè)。 FCA的監(jiān)管人員有很強(qiáng)的專業(yè)判斷能力，能夠基于原則做出裁量。我們的監(jiān)管隊(duì)伍在這方面還需要培養(yǎng)。

六、小結(jié)

原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管，不是誰替代誰，而是各有所長。

FCA的實(shí)踐告訴我們：規(guī)則是“底線”，原則是“方向”。 底線要清晰，方向要明確。規(guī)則防止“亂來”，原則引導(dǎo)“做好”。

對(duì)“總體戰(zhàn)”而言，我們可以在現(xiàn)有的規(guī)則體系之上，逐步強(qiáng)化原則的統(tǒng)攝地位——讓金融機(jī)構(gòu)不只是問“我違規(guī)了嗎”，更要問“我公平對(duì)待客戶了嗎”。這正是“管行為”從“合規(guī)”走向“治理”的關(guān)鍵一步。

下期預(yù)告：《早期干預(yù)——FCA如何在產(chǎn)品傷害消費(fèi)者之前叫停？》