江蘇蘇州土地征收預公告，被征收人搶建搶種是否一律不予補償？

導讀：土地征收預公告，是征收程序中一道關鍵的法律節(jié)點。當縣級以上地方人民政府發(fā)布征收土地預公告的那一刻起，擬征收范圍內的法律狀態(tài)便發(fā)生了實質性的轉變——此前被征收人可以自由進行的建設、種植等行為，從此被納入法律規(guī)制的視野。然而，在這一制度安排下，一個長期困擾被征收人的問題始終未得到充分澄清：預公告發(fā)布后，被征收人的搶建搶種行為是否一律不予補償？是否存在例外情形？

在征地實踐中，被征收人因信息不對稱、公告送達不充分或者對政策理解偏差等原因，在預公告發(fā)布后繼續(xù)實施建設或種植行為的情況時有發(fā)生。如果對這類行為不加區(qū)分地一概不予補償，是否可能造成不公？反之，如果允許例外，又是否會削弱預公告制度的約束效力？

1、預公告后搶建搶種不予補償?shù)姆梢罁?jù)

從法律層面審視，征收土地預公告發(fā)布后禁止搶建搶種的規(guī)則，具有明確且充分的法律依據(jù)。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條明確規(guī)定，自征收土地預公告發(fā)布之日起，任何單位和個人不得在擬征收范圍內搶栽搶建；違反規(guī)定搶栽搶建的，對搶栽搶建部分不予補償。

這一規(guī)定的立法邏輯在于：征地補償以預公告發(fā)布前的土地現(xiàn)狀為基準，預公告的發(fā)布同時劃定了“合法建設與種植行為”與“搶建搶種行為”的時間界限。在此之前已經(jīng)存在的建（構）筑物和青苗，依法享有獲得補償?shù)臋嗬辉诖酥笮略龅慕ǎ嫞┲锖颓嗝纾蛉狈戏ㄐ曰A，不能獲得補償。

從具體征收實踐來看，預征告發(fā)布后，政府將組織開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估，調查內容涵蓋土地的位置、權屬、地類、面積以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的位置、權屬、種類和數(shù)量等。這一現(xiàn)狀調查的目的在于固定補償計算的基準時點——預公告發(fā)布之日的土地及地上附著物狀況，搶建搶種部分不被納入調查范圍，亦不納入補償計算基數(shù)。同時，地上附著物和青苗補償費用按照《土地管理條例》執(zhí)行，劃定為兩個區(qū)片。

2、“一律不予補償”的規(guī)范邊界與實踐疑難

“一律不予補償”的表述在法律層面具有強制性，但規(guī)范的邊界仍需仔細廓清。“一律不予補償”針對的是預公告發(fā)布之后新增的建（構）筑物和青苗，而非對擬征收范圍內所有財產(chǎn)的全面否定。預公告發(fā)布之前已經(jīng)合法存在的房屋、其他地上附著物和青苗，依法享有獲得補償?shù)臋嗬灰蝾A公告的發(fā)布而受影響。

在實踐層面，認定某一建設或種植行為是否構成“搶建搶種”，需要滿足以下構成要件：

其一，時間要件：行為發(fā)生在征收土地預公告發(fā)布之后。預公告的發(fā)布以政府門戶網(wǎng)站公示和擬征收土地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公告欄張貼為法定送達方式，公告期限通常為十個工作日。其二，主觀要件：行為具有通過增加地上物數(shù)量或改變現(xiàn)狀以獲取不當補償利益的目的。這要求對正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與搶建搶種加以合理區(qū)分——預公告發(fā)布后，被征收人繼續(xù)從事正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動（如對既有作物進行正常施肥、澆水、除草等管護）不屬于搶建搶種；但如果被征收人大規(guī)模新增種植密度遠超正常標準的青苗，或者突擊建設房屋、棚舍等，則符合搶建搶種的主觀要件。其三，對象要件：行為針對的是擬征收土地范圍內的地上附著物和青苗，包括新建、改建、擴建房屋或其他建筑物、構筑物，以及新種、補種樹木或農(nóng)作物等。

然而，“一律不予補償”在實踐中仍面臨若干疑難情形：

一是被征收人能夠證明其建設或種植行為在預公告發(fā)布之前即已啟動，但預公告發(fā)布后行為仍在持續(xù)或完成，此時如何區(qū)分預公告前后兩個階段的建設或種植成果？通常而言，預公告發(fā)布之前的已建成部分應當納入補償范圍，預公告發(fā)布之后的新增部分則不予補償，但“已建成”與“新增”之間的界限往往需要借助影像資料、證人證言、施工記錄等證據(jù)進行技術性區(qū)分。

二是被征收人因未收到或未及時獲知預公告內容，在不知情的情況下繼續(xù)實施建設或種植，是否構成“善意搶建搶種”？從當前的法律規(guī)定來看，預公告一經(jīng)依法發(fā)布即具有公示效力，被征收人不能以“不知情”為由主張免責。但這一立場在極端情況下可能導致對特定被征收人的不公，各地在執(zhí)法實踐中通常要求充分保障被征收人的知情權，確保公告送達全覆蓋、無遺漏。

三是預公告發(fā)布之后，被征收人為保護既有作物免受自然災害而進行的必要加固措施，或者為保障基本居住條件而進行的必要修繕行為，是否構成不予補償?shù)膿尳〒尫N？這需要在個案中進行綜合判斷，執(zhí)法機關應當在嚴格執(zhí)法與人性化操作之間尋找合理平衡。

3、被征收人的應對建議

面對預公告發(fā)布后的搶建搶種禁令，被征收人應當明確幾個基本的法律認知：

首先，預公告發(fā)布后，應立即停止在擬征收范圍內進行任何新建、改建、擴建建筑物或新增種植青苗的行為，避免投入的財產(chǎn)最終無法獲得補償。其次，被征收人應當積極配合土地現(xiàn)狀調查工作，確保預公告發(fā)布前已存在的地上附著物和青苗得到準確登記和確認，為后續(xù)補償計算提供充分的證據(jù)基礎。再次，對于土地現(xiàn)狀調查結果有異議的，應當及時行使復核申請權，在法定期限內以書面形式提出復核申請并提交相關證據(jù)材料。最后，如果被征收人認為執(zhí)法機關對“搶建搶種”的認定存在事實或法律錯誤，可以在后續(xù)的補償方案異議、聽證程序中提出，必要時通過行政復議或行政訴訟途徑尋求法律救濟。

結語：土地征收預公告發(fā)布后，被征收人的搶建搶種行為從法律規(guī)定的字面含義來看，確實應當“一律不予補償”。但“一律”并不意味著可以不加以分地機械適用——在具體的執(zhí)法實踐中，還需要對正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管護、在建工程的階段性成果、基于基本居住需要的必要修繕等情形進行合理的甄別和對待。補償權利的有無，最終取決于地上物形成的時間是否在預公告發(fā)布之前，以及行為的性質是否構成以獲取不當補償利益為目的的惡意搶建搶種。

被征收人應當增強法律意識，在獲悉預公告發(fā)布信息后及時調整自身行為，同時積極配合現(xiàn)狀調查、及時主張合法權益，避免因信息不對稱或對法律規(guī)則的誤讀而使自身投入的財產(chǎn)淪為不予補償?shù)摹俺聊杀尽薄?/p>