立法｜專家學者熱議《中華人民共和國金融法（草案）》

武丹/制圖

建立健全金融領域基礎法律

走好中國特色金融發展之路

淺談《中華人民共和國金融法（草案）》的主要創新及完善建議

作者|柯達

責編|薛應軍

本篇正文共2947個字，預計閱讀需9分鐘▼

3月20日，司法部、中國人民銀行、金融監管總局、中國證監會、國家外匯管理局等單位就研究起草的《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱《金融法草案》），向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2026年4月19日。

《金融法草案》明確金融工作方向的總體性要求，并在建設現代中央銀行制度、規范金融機構行為活動、提升金融產品和服務規范性、優化金融市場體系功能、全面加強金融監管、健全金融風險處置機制、統籌金融高質量發展和安全、強化法律責任等方面作了詳細規定，將成為我國金融領域的基礎性法律。

主要創新

黨的二十屆三中全會明確提出，制定金融法。《金融法草案》的出臺，對推動我國金融業高質量發展，加快金融強國建設，貫徹落實中央金融工作會議精神，完善金融法治體系，具有重要意義。在金融業綜合經營趨勢日益明顯、金融風險更具隱蔽性和傳染性的復雜背景下，《金融法草案》的制定不僅有助于填補我國金融領域長期缺乏基礎性法律的制度空白，還將為走好中國特色金融發展之路提供堅實的法治保障，切實維護國家金融安全與經濟社會穩定。

總體來看，《金融法草案》吸收了《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國證券法》等現行金融法律的核心原則或規則，并作出了較顯著的制度創新。

其一，為金融活動提供基礎性法律依據。我國金融業長期以來實行分業經營、分業監管的總體架構，與之相對應，我國在銀行、證券、保險等金融細分領域分別施行單行法律，但統領各類金融活動、明確金融活動基本規則的“總則”法律始終缺位。《金融法草案》首次以法律形式在金融產品和服務、金融機構、金融市場、金融監管等方面作出了適用于整個金融領域的普適性規定。例如，《金融法草案》規定了金融產品和服務的基本信息披露要求，即，如實披露交易結構、權利義務、收益分配、費用費率、創新設計、風險程度等信息。這種基礎性法律的確立，不僅有助于消除現行監管體制下潛在的監管空白或監管套利，還能為后續金融領域的新單行法出臺、舊單行法修訂提供一般法支撐，在事實上形成“總則+分則”的金融法律框架。

其二，強化金融活動的公共性。金融是現代經濟的核心。金融活動不僅關系市場主體自身的經營效益，還與國家金融安全及社會公共利益緊密相連。《金融法草案》主要從政治性與安全性兩個維度，強化了金融活動的公共屬性。一方面，《金融法草案》明確規定“建立黨中央集中統一領導、高效權威的金融工作領導體制”。這不僅從法律層面確立了金融工作應當堅持黨的領導，而且為中央金融委員會開展金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等工作提供了法律依據。另一方面，《金融法草案》進一步強化維護金融安全的重要性，不僅在總則中提出“堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全，加強金融風險防控”，更以專章形式詳細規定了金融風險處置的基本要求，以及統籌金融發展和安全的具體措施。

其三，統合金融領域的“規范法”與“促進法”。傳統金融立法多側重于約束金融機構行為、防范金融風險，具有較為鮮明的“規范法”色彩。而《金融法草案》在強化規范法的同時，亦注重發揮金融在服務實體經濟、促進科技創新、推動綠色發展等方面的“促進法”作用，體現了“規范法”與“促進法”的有機統一。《金融法草案》在總則部分用兩個條文強調了金融為實體經濟服務的核心宗旨，并專章確認金融“五篇大文章”的法治保障。例如，國家鼓勵發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融和數字金融，引導金融資源投向國家重大戰略、重點領域和薄弱環節，服務經濟社會高質量發展。這種規范與促進并重的立法思路，既回應了金融風險防控的底線要求，又契合了金融強國建設中對金融高質量發展和高水平開放的長期愿景，展現了新時代金融立法的前瞻性。

完善建議

法律的生命在于實施。面對金融科技深度賦能、金融業態持續迭代、金融全球化與區域化并存的新形勢，筆者建議可從以下幾個方面進一步完善《金融法草案》。

其一，完善金融領域的基礎法律定義。《金融法草案》作為金融領域的基礎性法律，要對金融活動中的核心概念進行清晰界定，以增強法律的可操作性與可預期性。從現有條文看，《金融法草案》對“金融活動”“金融產品和服務”等基礎性概念的界定仍較為原則化。例如，《金融法草案》規定金融活動是“與存款、貸款、保險、證券、期貨和衍生品、基金、信托、支付結算、征信等直接相關的貨幣和信用活動”，但何謂“直接相關”尚不明確。又比如，《金融法草案》規定金融產品和服務是“通過合約、協議、憑證等為金融活動提供的產品以及與其直接相關的服務”，但“合約、協議、憑證”之間的區別仍有待進一步界定。此外，金融消費者和投資者是現行多部金融單行法中的重要概念，《金融法草案》中雖然多次出現這兩個概念，但未具體規定其內涵與外延，且還出現了客戶、股東、任何單位和個人等類似主體，建議在總則或附則中進一步細化相關定義，明確各類概念的內涵與外延。

其二，強化與金融單行法的銜接。我國金融領域已形成以商業銀行法、證券法、保險法、銀行業監督管理法等為代表的單行法體系，《金融法草案》作為基礎性法律，需要在確立一般規則的同時，妥善處理與特別法的關系，避免條文內容的重復或法律適用的沖突。一方面，建議《金融法草案》明確自身作為金融領域基本法或一般法的定位。除在涉及金融活動的一般性規則、金融監管的基本框架等方面作出統領性要求外，還應明確當現行金融單行法未規定或不同金融單行法之間出現適用沖突時，適用該基本法的原則或規則，以實現更好的“兜底規范”效果。另一方面，建議《金融法草案》刪除與現行法完全相同的重復性條文，以及事實上僅能適用于某一金融領域的特別法條文，以捍衛金融法的基礎性法律地位，節約寶貴的立法資源。例如，《金融法草案》關于金融機構破產、金融風險處置中的股東責任等內容，與正在制定的金融穩定法存在較多重疊，有必要優化二者之間的適用關系，確保金融法律體系內部的協調統一。

其三，增加有助于規范金融創新的法治路徑。當前，金融與數字技術深度融合，人工智能、區塊鏈等新興數字技術正在重塑金融業態。如何在有效防控風險的前提下支持金融創新，是《金融法草案》需要回應的時代課題。《金融法草案》規定“國家支持金融產品和服務依法創新”，要求“開展金融產品和服務創新不得以創新名義牟取不當利益或者規避法律、行政法規和國務院金融管理部門的規定”，但未提供規范金融創新的具體法治路徑。對此，建議吸收國內外既有的監管經驗，在《金融法草案》中增設試驗監管制度的原則性規定。試驗監管源于英國金融行為監管局創設的“監管沙盒”制度，其旨在面對新興科技應用缺少對應法律約束時，實現創新與風險防控的平衡。我國已開展由中國人民銀行組織的金融科技創新監管試點，以及由中國證監會組織的資本市場金融科技創新試點，對推動金融創新、防范金融風險發揮了重要作用。

《金融法草案》在確立基礎性法律依據、強化金融活動公共性、統合規范法與促進法等方面展現了顯著的制度創新。下一步，若更加注重基礎法律定義的細化、與特別法的有機銜接及規范金融創新的法治路徑設計，必將使這部法律更好發揮金融領域“基本法”的統領作用，為金融強國建設注入更為強勁的法治動力。

（作者單位：華東政法大學經濟法學院）

填補金融立法頂層設計空白 構建完整的金融法律體系

簡析《中華人民共和國金融法（草案）》的主要亮點及完善建議

作者|潘修平 張新莉

責編|薛應軍

正文共2210個字，預計閱讀需7分鐘▼

3月20日，司法部、中國人民銀行、金融監管總局、中國證監會、國家外匯管理局聯合發布《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱《金融法草案》），向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2026年4月19日。

《金融法草案》堅持以黨的二十屆三中全會、四中全會精神為指導，深入貫徹中央金融工作會議精神，全面加強金融監管，防范化解金融風險，推動金融高質量發展。《金融法草案》共11章95條，包括總則、中央銀行、金融機構、金融產品和服務、金融市場、金融基礎設施、金融監管、金融風險處置、金融發展與安全、法律責任、附則。

主要亮點

具有金融基本法特征，填補我國金融立法頂層設計空白。《金融法草案》第一條明確規定，根據憲法，制定本法。這標志著金融法在法律體系中居于基本法地位，上位法依據是憲法，下位法是各金融專項法。過去，我國金融立法一直按照監管條線進行立法，呈現出條線化、碎片化特點。金融法將填補我國金融立法空白，起到引領作用，下位法需以金融法為立法依據。因此，金融法立法要提速，在金融法通過后，才能審議通過金融穩定法，甚至可能要修改中國人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法、證券法、保險法、信托法等金融專項法。

消除空白，實現監管全覆蓋。條線監管體制下，實行“誰發牌照誰監管”原則，無牌照的機構和金融活動缺乏專門機構監管。對此，《金融法草案》規定由國務院金融管理部門牽頭建立監管責任歸屬認領機制。這徹底解決了監管盲區問題，實現了監管全覆蓋。

構建完整的金融法律體系。黨的二十屆三中全會提出，制定金融法。《金融法草案》通過后，我國金融法律體系將形成“1+N+X”模式。“1”是金融法，主要統領全局，N是多部金融專項法，X是眾多金融法規、部門規章和規范性文件等。從域外立法經驗看，已有多個國家制定了金融法典。制定金融法，將為我國下一步制定金融法典打好基礎。

完善建議

應注重金融法與金融專項法之間的分工。金融法的任務主要有兩個：一是對各種金融行為的共性部分進行提煉，并作出統一規定；二是對金融專項法沒有規定的內容進行規定，起到兜底作用。《金融法草案》第八章規定了金融風險處置，而金融穩定法草案第四章也規定了金融風險處置，這兩部法律規定的內容重復。類似現象還有很多，而金融法與各金融專項法之間也存在這個問題。因此，在制定金融法過程中應對金融專項法進行梳理，既要避免重復規定，也要避免遺漏規定。

政策性條款較多，文字內容應再精練。總體上看，《金融法草案》政策性較強，法律成分不足，如第八十條規定：培育高素質專業化的金融人才隊伍，引導金融從業人員恪守職業道德和行業規范。這屬于政策上的內容，應當刪除；第七十三條兩款內容有重復，建議合并。

處罰標準不統一，可能引發法律適用上的混亂。根據該條現有的規定，情節特別嚴重的，可以依照本法并處上一年度營業額百分之五以下或者交易額等值以下的罰款。對于情節不是特別嚴重的，處罰方法是責令改正，沒收違法所得，并處以罰款，但沒有具體的罰款標準，難以實施。該條規定的處罰基數和處罰標準與金融專項法的規定不一致，這可能導致法律適用上出現混亂。另外，在金融立法上，很少以年度營業額為處罰基數，一般是以交易額或違法所得額為處罰基數。

其他具體修改建議。建議《金融法草案》第三條在列舉的金融活動中增加金融租賃、資產管理；第二十八條第二款“金融機構不得違反規定為其股東、實際控制人或者股東、實際控制人的關聯人提供融資或者擔保。”，這里有兩個“股東”，若后一個股東指實際控制人股東，應明確進行表述；建議第二十九條增加監事；第三十條第二款增加“無法協商的，應依法破產清算”；第四十二條將“枯竭”改為“危機”；第四十四條只規定了證券市場，建議對債券市場、票據市場、期貨和衍生品市場各規定一款，以實現均衡；第四十八條的“金融基礎設施作為中央對手方時，集中清算、結算的財產具有獨立性，不得被查封、凍結、扣押或者強制執行”，少了“銀行”二字，應為“金融基礎設施作為中央銀行對手方時，集中清算、結算的財產具有獨立性，不得被查封、凍結、扣押或者強制執行”；建議第五十一條第三款的“由國家確定的國務院金融管理部門牽頭建立監管責任歸屬認領機制”，修改為“由國務院確定的金融管理部門牽頭建立監管責任歸屬認領機制”；建議第六十一條，將“信息技術”改為“數字化”；第六十二條第二款的“涉嫌違法犯罪的，依法予以處理”，改為“涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任”；在第六十三條第一款增加：“行業自律規則對本行業、本領域具有約束力”；第八章多次出現“省級地方”，表述不清楚，建議改為“省級地方人民政府”；建議刪除第六十八條第二款“中央金融工作決策議事協調機構統籌協調金融穩定性基金的管理使用”。金融穩定基金的用途是由法律規定的，這規定容易讓人誤解中央金融工作決策議事協調機構可以隨意調用金融穩定基金。此外，《金融法草案》第九十一條定義中少了金融控股公司，建議明確：金融控股公司，指依法設立，控股或實際控制兩類及以上金融機構，對其實施統一管控的法人機構。

金融法是我國金融領域第一部管總的基礎性法律。它立足金融領域基礎性法律定位，強化對金融各領域法律法規的協調統領，包括銀行業、證券基金期貨業、保險業、信托業金融機構，金融控股公司，非銀行支付機構，以及其他從事金融業務的機構。制定金融法是一項偉大而艱巨的任務。目前，《金融法草案》已初具雛形，但還需進一步修改完善。

（作者單位：中國法學會銀行法學研究會）