陸銘：外來人口市民化和公共服務(wù)均等化是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘談“以人為本”新型城鎮(zhèn)化要解決一些關(guān)鍵問題。視頻采訪：澎湃新聞記者 谷曉丹(05:11)

【編者按】

值“5?17”重要講話發(fā)表十周年之際，上海社聯(lián)聯(lián)合澎湃新聞推出“潮頭·先聲”25位上海哲學(xué)社會科學(xué)學(xué)者訪談專題。專題以“研究真問題、真研究問題”為導(dǎo)向，聚焦知識創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，探索立足中國發(fā)展實(shí)踐構(gòu)建中國自主知識體系的路徑。學(xué)者在服務(wù)國家戰(zhàn)略，研究國家重大現(xiàn)實(shí)課題中，也在努力回答中國之問、世界之問、人民之問、時代之問。

人口城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)居民的獲得感、幸福感、安全感是城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)。2026年政府工作報(bào)告提出，需深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。為何強(qiáng)調(diào)“以人為本”？3月15日，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘接受澎湃新聞記者專訪時稱，這一理念基于中國二十多年城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)而逐步形成。過去，對人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其公共服務(wù)需求是否與建設(shè)相匹配，考慮相對較少，以土地?cái)U(kuò)張為核心動力的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，已經(jīng)顯現(xiàn)出一系列結(jié)構(gòu)性問題。

陸銘長期聚焦城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國經(jīng)濟(jì)研究，近年來的研究主要是對城市和區(qū)域發(fā)展政策進(jìn)行評估。他認(rèn)為，在“十五五”期間深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，需要在中國自主知識體系的指導(dǎo)下推進(jìn)，堅(jiān)持普遍規(guī)律與中國實(shí)踐相結(jié)合的基本原則。

在陸銘看來，外來人口市民化和公共服務(wù)均等化，已成為推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化改革的關(guān)鍵領(lǐng)域。歷史上形成的戶籍制度，并未預(yù)見到中國如此快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及如此龐大的流動人口規(guī)模。在一些人口持續(xù)流入的特大城市、超大城市中，外來人口占常住人口比重甚至高達(dá)40%。這類人群已在城市長期工作并繳納社保，但由于戶籍制度等原因，難以享受平等的公共服務(wù)。他認(rèn)為，只有讓公共服務(wù)更加公平可及，讓更多長期在城市工作生活的人真正融入城市，才能真正實(shí)現(xiàn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化。

這種“以人為本”還體現(xiàn)在對勞動者的關(guān)注和關(guān)照上。當(dāng)前，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，中國企業(yè)的周平均勞動時間約為48.6小時。從歷史上看，這一指標(biāo)呈上升趨勢；與國際比較，中國也位于勞動時間較長的國家之列。勞動時間不僅影響經(jīng)濟(jì)行為，也深刻影響社會結(jié)構(gòu)。這種變化不僅體現(xiàn)在消費(fèi)活力上，也與人口、生育等社會問題的改善存在一定關(guān)聯(lián)。陸銘認(rèn)為，若想推進(jìn)反內(nèi)卷，單純依靠企業(yè)自覺減少加班，往往會陷入“囚徒困境”。還需依賴外部力量，通過政府加強(qiáng)勞動監(jiān)察和執(zhí)法力度，保護(hù)勞動者權(quán)益。

提升城鎮(zhèn)化水平，需轉(zhuǎn)變不可持續(xù)的舊模式

澎湃新聞：當(dāng)前階段，中國為什么要提出“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)？

陸銘：在城鎮(zhèn)化問題上，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升、人口向大城市集聚等，是需要尊重的基本規(guī)律。同時，中國具有獨(dú)特的發(fā)展階段與制度背景。面向“十五五”新的發(fā)展階段，過去以土地?cái)U(kuò)張為動力的中國城鎮(zhèn)化舊模式，存在很多問題。

首先，在區(qū)域空間上出現(xiàn)供給與需求的不匹配。在人口持續(xù)流入的沿海地區(qū)和大城市，公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等總體供給不足；而在人口流出的中小城市及農(nóng)村地區(qū)，人口不斷減少，但建設(shè)供給不僅沒有收縮，反而仍在擴(kuò)張，導(dǎo)致資源錯置。

其次，在城市內(nèi)部，也存在明顯的結(jié)構(gòu)性失衡。從用地結(jié)構(gòu)來看，工業(yè)園區(qū)建設(shè)較為充足，而住房供給相對不足。在中心城區(qū)，則出現(xiàn)寫字樓空置率較高與住房緊張并存的現(xiàn)象，反映出商服用地與居住用地之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

最后，人口市民化進(jìn)程滯后帶來的制度性問題。在一些人口持續(xù)流入的特大城市、超大城市中，外來人口占常住人口比重甚至高達(dá)40%。這類人群已在城市長期工作并繳納社保，但由于戶籍制度等原因，難以享受平等的公共服務(wù)。例如，其子女在城市接受教育方面仍面臨障礙，導(dǎo)致長期存在規(guī)模龐大的“留守兒童”問題，本質(zhì)上是家庭成員被制度性分割。

在住房領(lǐng)域，這一問題同樣突出。長期以來，公租房、廉租房等保障性住房供給與本地戶籍緊密掛鉤。盡管近年來政策有所放松，逐步向非戶籍常住人口開放，但能否獲得保障仍與就業(yè)性質(zhì)、積分水平等因素密切相關(guān)，而積分體系又高度依賴教育年限。這使得大量從事城市基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)、對城市運(yùn)行貢獻(xiàn)較大的中低學(xué)歷群體，在教育獲取和住房保障中處于相對不利地位。

澎湃新聞：人口城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)居民的獲得感、幸福感、安全感才是城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)，當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化水平如何，還面臨哪些現(xiàn)實(shí)問題？

陸銘：未來城市建設(shè)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，應(yīng)更加緊密地與人口實(shí)際需求相匹配。一方面，要在人口流入多、增長快的地區(qū)，加大教育、醫(yī)療、住房及公共服務(wù)供給；另一方面，要面向長期穩(wěn)定就業(yè)和居住的非戶籍人口，推動戶籍轉(zhuǎn)化或?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)的均等化。不過，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化與國際相比仍存在一定差距。

首先，在總體城鎮(zhèn)化率方面，目前中國城鎮(zhèn)化率近68%，明顯低于發(fā)達(dá)國家普遍達(dá)到的85%甚至90%的水平。即便與發(fā)達(dá)國家歷史同期相比，中國城鎮(zhèn)化率也偏低。

其次，在人口空間分布上，無論以100萬以上城市，還是500萬以上大城市為標(biāo)準(zhǔn)，其人口占全國總?cè)丝诘谋戎鼐陀诎l(fā)達(dá)國家歷史同期水平。這意味著，中國的大城市集聚程度仍有提升空間。

最后，中國存在戶籍制度下的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，在近68%的城鎮(zhèn)常住人口中，大約有30%并未獲得本地戶籍。這部分人口在教育、住房等公共服務(wù)獲取上，與本地戶籍人口仍存在差距，反映出市民化進(jìn)程和公共服務(wù)均等化仍有較大提升空間。

只有讓公共服務(wù)更加公平可及，讓更多長期在城市工作生活的人真正融入城市，才能真正實(shí)現(xiàn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化。近年來，在未落戶群體保障方面，上海進(jìn)行了具有探索意義的實(shí)踐。例如，政府與平臺企業(yè)合作推進(jìn)“城市建設(shè)者管理者之家”項(xiàng)目，面向從事城市基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)、收入相對較低的外來人口提供公租房或宿舍式住房。相關(guān)研究表明，這類住房供給能顯著提升外來勞動者的生活滿意度，增強(qiáng)其工作積極性，提高收入水平，并增強(qiáng)其長期留在城市發(fā)展的意愿。因此，未來應(yīng)加快推進(jìn)“城市建設(shè)者管理者之家”這類項(xiàng)目。

反內(nèi)卷既要“投資于人”，也要落實(shí)減少加班

澎湃新聞：由于長期存在的地方性競爭導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和過度投資，不僅加劇了行業(yè)內(nèi)卷，還造成了市場的供需矛盾，如何從“投資于物”轉(zhuǎn)向“投資于人”？

陸銘：當(dāng)前，需要更加客觀、科學(xué)地認(rèn)識地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。以新能源等新興產(chǎn)業(yè)為例，在發(fā)展初期，由于成本高、規(guī)模小，政府補(bǔ)貼具有合理性，有助于推動產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。

但在實(shí)際落地中，一些地方政府的行為出現(xiàn)了偏差。例如，在市場機(jī)制下，如果產(chǎn)能過剩、價(jià)格下跌，部分企業(yè)應(yīng)當(dāng)退出，但地方政府出于穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)等考慮，通過補(bǔ)貼等方式維持這些企業(yè)，從而削弱了市場出清機(jī)制。同時，產(chǎn)業(yè)投資中還存在要求被投資企業(yè)“返投本地”的普遍做法。一般來說，企業(yè)會根據(jù)成本最低、回報(bào)最高的原則選擇最優(yōu)布局；但一旦被要求本地投資，其決策邏輯就被扭曲，無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。疊加地方政府之間的競爭，各地通過壓低土地價(jià)格、提供資金補(bǔ)貼、以“科創(chuàng)”名義進(jìn)行扶持等方式吸引項(xiàng)目，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過剩與重復(fù)建設(shè)問題。

因此，未來政策的關(guān)鍵在于，既不能取消政府支持，也必須對地方政府行為進(jìn)行規(guī)范。具體而言，應(yīng)推動產(chǎn)業(yè)政策在國家層面形成統(tǒng)一規(guī)則，避免地方之間競相補(bǔ)貼、壓價(jià)競爭，減少對生產(chǎn)要素價(jià)格的扭曲。同時，應(yīng)將“要求企業(yè)返投本地”等做法納入公平競爭審查范圍，明確企業(yè)投資應(yīng)以市場回報(bào)為導(dǎo)向，而非行政要求。

進(jìn)一步來看，“投資于物”的傾向，與地方政府的激勵機(jī)制密切相關(guān)。盡管近年來已強(qiáng)調(diào)政績考核多元化，但在實(shí)踐中，地方政府仍然隱性地追求GDP和稅收最大化。在這種激勵下，地方政府更傾向于推動看得見、見效快的項(xiàng)目投資。原因在于，一方面，投資廠房、建設(shè)項(xiàng)目本身就直接形成GDP，并帶來稅收和就業(yè)；而投資于教育、文化、體育等“人”的領(lǐng)域，往往規(guī)模較小、見效較慢。另一方面，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)也強(qiáng)化了這一傾向。目前，中國稅收體系以增值稅和企業(yè)所得稅為主，屬于“生產(chǎn)導(dǎo)向型”稅制；而發(fā)達(dá)國家更多依賴個人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等“直接稅”。當(dāng)前，消費(fèi)稅在中國占比偏低，且征收范圍較窄、環(huán)節(jié)靠前，主要在生產(chǎn)端征收。這意味著，地方政府更容易通過發(fā)展制造業(yè)擴(kuò)大稅基，而非通過促進(jìn)消費(fèi)和提升居民福利來增加收入。

因此，從根本上推動“投資于人”的轉(zhuǎn)型，還需稅制改革的配合。一是擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，使其覆蓋更多消費(fèi)領(lǐng)域；二是推動消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，使稅收更多與消費(fèi)發(fā)生地掛鉤，實(shí)現(xiàn)人在哪里，消費(fèi)在哪里，稅收就在哪里；三是在條件成熟時，逐步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅（如房產(chǎn)稅）改革。需要說明的是，這種稅制調(diào)整并不意味著居民總體稅負(fù)上升。改革的本質(zhì)，是改變征稅結(jié)構(gòu)，減少對企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)，同時增加對消費(fèi)、財(cái)產(chǎn)的直接稅，從而引導(dǎo)地方政府更加重視人口、消費(fèi)和公共服務(wù)，而不是單純追求生產(chǎn)擴(kuò)張。

除了制度改革，“政績觀”的轉(zhuǎn)變同樣關(guān)鍵。近年來，中央層面反復(fù)強(qiáng)調(diào)要樹立正確的政績觀，其核心在于，不再單純以GDP和稅收增長作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而是更加關(guān)注發(fā)展的可持續(xù)性，以及居民獲得感、幸福感和安全感的提升。這在現(xiàn)實(shí)中尤為重要。由于地方官員任期通常較短，往往更傾向于追求任期內(nèi)見效快的政績。這種短期激勵容易導(dǎo)致過度投資、舉債擴(kuò)張等行為。然而，如果以舉債方式推動短期增長，忽視公共服務(wù)投入，或者發(fā)展缺乏競爭力的產(chǎn)業(yè)，最終不僅會帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也會損害長期發(fā)展基礎(chǔ)。因此，當(dāng)前中央對地方過度舉債行為的嚴(yán)格監(jiān)管和問責(zé)，實(shí)際上是在糾偏這種偏離“以人為本”的發(fā)展方式。

澎湃新聞：此前，您也關(guān)注到勞動者過長勞動時間問題，如何從“以人為本 ”和促消費(fèi)角度來理解減少加班的問題？

陸銘：當(dāng)前,據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，中國企業(yè)的周平均勞動時間約為48.6小時。若按每天8小時計(jì)算，已經(jīng)接近每周工作6天。這一數(shù)據(jù)僅是平均值，意味著在不少行業(yè)和企業(yè)中，實(shí)際勞動時間可能更長。從歷史看，這一指標(biāo)呈上升趨勢；與國際比較，中國也位于勞動時間較長的國家之列。然而，中國早在1995年頒布的《勞動法》中，就已對標(biāo)準(zhǔn)工時和加班上限作出明確規(guī)定。因此，現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)一部分超時加班現(xiàn)象，已經(jīng)偏離甚至違反了既有的法律框架。

那么，減少加班是否會促進(jìn)消費(fèi)呢？首先需要明確，消費(fèi)可分為物質(zhì)消費(fèi)、服務(wù)消費(fèi)兩類。物質(zhì)消費(fèi)通常不依賴時間，例如購買家電、汽車等，一次性決策即可完成；而服務(wù)消費(fèi)則高度依賴時間，包括餐飲、旅游、文化娛樂、體育活動、教育培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等，幾乎都需要時間投入。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平提高，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，物質(zhì)消費(fèi)逐漸趨于飽和，而服務(wù)消費(fèi)占比則不斷上升。當(dāng)勞動時間過長、休閑時間被壓縮時，居民即使有收入，也難以轉(zhuǎn)化為服務(wù)消費(fèi)。

事實(shí)上，增加幾天假期能明顯促進(jìn)消費(fèi)，在日常工作中減少加班、增加可支配時間，其對消費(fèi)的促進(jìn)作用可能更為持續(xù)和顯著。因?yàn)榧倨谑嵌唐诩嗅尫?，而減少加班則是長期、日常性的時間釋放。相關(guān)研究表明，浙江、四川等地試行中小學(xué)秋假期間，顯著帶動了消費(fèi)增長。本地餐飲、娛樂、文化消費(fèi)增長約9%，而跨城市旅游等消費(fèi)增長超過80%。通過分析發(fā)現(xiàn)，這種增長并非簡單的“消費(fèi)轉(zhuǎn)移”，即假期多消費(fèi)、平時少消費(fèi)，而是整體消費(fèi)的凈增加。

澎湃新聞：當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，如果企業(yè)為了落實(shí)減少加班，是否可能帶來降薪，甚至就業(yè)不穩(wěn)定？

陸銘：當(dāng)前，企業(yè)面臨的競爭主要來自中國企業(yè)間。因此，在減少加班的情況下，并不會對國際競爭力有顯著影響。給定產(chǎn)品需求，從就業(yè)角度看，減少加班可能帶來積極影響。如果企業(yè)減少單個勞動者的工作時長，在總工作量不變的情況下，理論上需要增加用工人數(shù)，從而在一定程度上擴(kuò)大就業(yè)。當(dāng)然，這一機(jī)制的實(shí)現(xiàn)還取決于制度執(zhí)行和企業(yè)行為?，F(xiàn)實(shí)中，單純依靠企業(yè)自覺減少加班，往往難以實(shí)現(xiàn)。這是典型的“囚徒困境”問題。簡單講，如果其他企業(yè)都加班，單個企業(yè)不加班，可能在成本、效率上處于劣勢；如果其他企業(yè)不加班，單個企業(yè)加班則獲得優(yōu)勢。因此，在缺乏統(tǒng)一約束的情況下，企業(yè)往往會被動選擇加班。這種現(xiàn)象也可以被理解為一種集體無意識行為，個體理性導(dǎo)致整體非理性。

因此，落實(shí)減少加班必須依賴外部力量進(jìn)行協(xié)調(diào)，而這個角色只能由政府承擔(dān)。具體而言，政府的關(guān)鍵作用在于加強(qiáng)勞動監(jiān)察和執(zhí)法力度。事實(shí)上，國際經(jīng)驗(yàn)也表明，減少過度加班并非依賴企業(yè)自發(fā)行為，而是通過嚴(yán)格監(jiān)管實(shí)現(xiàn)。例如，在一些曾經(jīng)存在嚴(yán)重過勞問題的國家，政府通過強(qiáng)化勞動監(jiān)察、提高違法成本，逐步規(guī)范了企業(yè)用工行為。

為此，中國也需要通過制度執(zhí)行來推動改變。一是加大對違法加班行為的處罰力度，提高企業(yè)違規(guī)成本；二是借助現(xiàn)代技術(shù)手段提升監(jiān)管能力，例如通過數(shù)據(jù)監(jiān)測輔助判斷企業(yè)是否存在普遍加班現(xiàn)象；三是完善勞動者維權(quán)機(jī)制，包括鼓勵匿名舉報(bào)、暢通投訴渠道等。針對勞動者普遍擔(dān)心的個體風(fēng)險(xiǎn)問題，例如因拒絕加班而被降薪或解雇，也應(yīng)納入勞動監(jiān)察體系之中。如果員工因拒絕超出法律規(guī)定的加班而遭受不利待遇，本身就屬于違法行為，應(yīng)當(dāng)鼓勵勞動者通過合法途徑進(jìn)行投訴和維權(quán)。

服務(wù)消費(fèi)業(yè)應(yīng)“以人為本”，市場需求有待釋放

澎湃新聞：隨著中國進(jìn)入后工業(yè)化時代，如何發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、服務(wù)消費(fèi)，才能真正滿足人民的需求？

陸銘：首先，要增加服務(wù)供給。在過去二十多年的城市快速發(fā)展中，無論是政府投資還是社會投資，都更多集中于制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)和新城開發(fā)等，而對于醫(yī)療、教育、體育、文化等與居民生活密切相關(guān)的服務(wù)需求，投入相對不足，關(guān)注也不夠，導(dǎo)致供給側(cè)存在明顯短板。例如，近年來“蘇超”等地方性體育賽事走紅后，不少省份嘗試復(fù)制類似模式，卻發(fā)現(xiàn)連基本的體育場館供給都不足。這一現(xiàn)象反映出基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給的缺口。同樣，在人口流入地，教育資源緊張的問題依然突出，很多外來務(wù)工人員仍難以讓子女在本地入學(xué)。

其次，要提升服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)前，服務(wù)業(yè)質(zhì)量仍有較大改進(jìn)空間。例如，在旅游領(lǐng)域，節(jié)假日期間人山人海、體驗(yàn)不佳、管理粗放等問題頻繁出現(xiàn)；在城市生活中，諸如外賣騎手無法進(jìn)入社區(qū)、公共空間開放時間受限、使用規(guī)則過于剛性等問題，也影響了居民的便利性和體驗(yàn)感。在公共服務(wù)與消費(fèi)場景中，還存在一些過度管制現(xiàn)象。例如，一些公共空間對活動形式限制較多，年輕人滑板、飛盤等活動難以開展；部分景區(qū)對老年人采取“一刀切”的年齡限制，而非基于身體狀況進(jìn)行差異化管理。這都體現(xiàn)出服務(wù)理念仍未完全轉(zhuǎn)向“以人為本”，在便利性和包容性方面仍有提升空間。

最后，需通過“開放”提升服務(wù)能力。近年來，國家已明確提出在教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域擴(kuò)大開放。例如，允許外資獨(dú)立設(shè)立醫(yī)院，推動國外高校在中國設(shè)立分校，這在一線城市和部分區(qū)域已逐步落地；同時，在文化領(lǐng)域引入更多國際演出、展覽和藝術(shù)活動。通過擴(kuò)大開放，可以讓居民在國內(nèi)“足不出戶”享受到全球優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，從而更好地滿足多層次、多樣化需求。

澎湃新聞：“以人為本”的城鎮(zhèn)化，還體現(xiàn)在線下空間的打造和城市更新等方面，如何提升城市空間的吸引力，增加居民體驗(yàn)感和幸福感？

陸銘：從短期看，線下空間活力的波動，很大程度與宏觀經(jīng)濟(jì)周期有關(guān)。近年來，經(jīng)濟(jì)增長受多重因素影響，一些城市甚至階段性出現(xiàn)人口流出，直接導(dǎo)致線下消費(fèi)不足、商業(yè)活力下降。在這一階段，關(guān)鍵在于通過促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶動線下需求回暖。從中期看，線下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到城市建設(shè)方式、政策環(huán)境及線上線下關(guān)系的共同影響。

在城市空間形態(tài)上，一些街區(qū)之所以能夠形成持續(xù)人流，往往是因?yàn)榻值莱叨冗m中、公共空間豐富、歷史建筑與商業(yè)融合，同時通過不斷更新快閃活動、文化內(nèi)容等，吸引年輕人聚集。相比之下，過去以寬馬路、低密度、標(biāo)準(zhǔn)化為導(dǎo)向的城市建設(shè)模式，在服務(wù)消費(fèi)需求快速增長的當(dāng)下，反而不利于形成高質(zhì)量的線下消費(fèi)場景。

在政策環(huán)境方面，一些制度安排在無形中制約了線下經(jīng)濟(jì)。一方面，看似分散的政策安排，實(shí)際上會影響城市服務(wù)業(yè)的整體活力。例如，勞動時間過長、下班時間過晚，而公共交通、公共服務(wù)設(shè)施等服務(wù)結(jié)束時間較早，都會壓縮夜間消費(fèi)空間；大型活動結(jié)束后，過于嚴(yán)格的人群疏散要求，也會減少后續(xù)消費(fèi)機(jī)會。另一方面，城市中的濱水空間開發(fā)也是重要一環(huán)。一些城市通過打造開放的濱水商業(yè)空間，形成餐飲、休閑、文化消費(fèi)集聚區(qū)，從而顯著提升城市吸引力；而另一些城市由于岸線資源未被充分利用，缺乏可停留、可消費(fèi)的空間。

在線上線下關(guān)系方面，線上平臺對線下消費(fèi)既有替代性，也有互補(bǔ)性。一方面，外賣、電商等會分流線下消費(fèi)；另一方面，直播、內(nèi)容平臺、活動組織等，也可以為線下引流。但目前，線上賦能線下仍有提升空間，且線下也存在自身不足。如果線下空間能夠在設(shè)計(jì)感、體驗(yàn)感、互動性等方面提升質(zhì)量，線下消費(fèi)就難以被線上所替代。在這一過程中，公共政策與平臺協(xié)同，有助于改善線下生態(tài)。例如，幫助小微商戶提升設(shè)計(jì)與運(yùn)營能力，通過流量扶持、資源導(dǎo)入等方式，增強(qiáng)線下商家的生存發(fā)展能力。

從長期看，中國線下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍有較大提升空間，需要借鑒服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。從一些國際城市實(shí)踐看，線下經(jīng)濟(jì)的核心優(yōu)勢在于便捷性與多樣性。一方面，在空間組織上，應(yīng)強(qiáng)化步行道路與公共交通的銜接，提升到達(dá)便利性；另一方面，商業(yè)空間需在招商與內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)差異化，不僅依賴連鎖品牌，也應(yīng)引入更多非標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)態(tài)，例如特色小店、主題空間、沉浸式體驗(yàn)（如密室逃脫、互動展覽等），以及更具設(shè)計(jì)感和社交屬性的場景。通過內(nèi)容創(chuàng)新與空間升級，為消費(fèi)者提供更多的到場理由。

線上與線下更像是一種“雙向奔赴”的關(guān)系。線上可以為線下導(dǎo)流，線下則提供不可替代的體驗(yàn)。未來的發(fā)展方向，應(yīng)是在提升線下空間質(zhì)量的同時，更好發(fā)揮線上平臺的賦能作用。

事實(shí)上，隨著消費(fèi)升級，居民更追求差異化與體驗(yàn)感。因此，線下需求并非已消失，而是在分化。一些高品質(zhì)、有特色的街區(qū)，文旅項(xiàng)目，小劇場等依然火爆。問題在于，供給是否匹配了人們對品質(zhì)化、多元化體驗(yàn)的追求。歸根結(jié)底，激活實(shí)體經(jīng)濟(jì)與線下服務(wù)業(yè)，仍然要回到“以人為本”的邏輯。只有當(dāng)城市空間真正適應(yīng)人們對品質(zhì)生活的追求，并形成差異化與特色，線下經(jīng)濟(jì)的活力才能持續(xù)釋放。

澎湃新聞：當(dāng)前，大量外來人口從事服務(wù)業(yè)，如何讓這些人能夠留下來，愿意留下來？

陸銘：從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對于城市中大量從事生活服務(wù)業(yè)的外來人口而言，要真正解決其在城市中的工作、生活與長期定居問題，最核心的一是政府的公共政策，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中生活服務(wù)業(yè)需求的持續(xù)釋放。

首先，從公共政策看，關(guān)鍵在于推動公共服務(wù)向常住人口全面覆蓋。城市公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)與常住人口相匹配，戶籍制度逐步向常住人口登記制度轉(zhuǎn)變。換言之，只要一個人在城市中有穩(wěn)定就業(yè)、長期居住并繳納社保，就應(yīng)具備享受基本公共服務(wù)的資格。如果這一制度目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，外來人口的子女可以在城市接受教育，一家人可以在同一城市共同生活；對收入較低群體而言，城市為其提供的公租房、廉租房等保障性住房，將大幅提升其在城市長期就業(yè)和居住的穩(wěn)定性與意愿。

其次，從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展是吸納就業(yè)的關(guān)鍵。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)總體呈下降趨勢。同時,在人工智能等技術(shù)推動下，“機(jī)器替代勞動”的趨勢也在加快。由于物質(zhì)產(chǎn)品需求逐漸趨于飽和，使得制造業(yè)難以再大規(guī)模創(chuàng)造新增就業(yè)崗位。因此，第三產(chǎn)業(yè)，尤其是生活服務(wù)業(yè)，成為當(dāng)前持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的主要領(lǐng)域。只有當(dāng)服務(wù)需求不斷釋放、市場規(guī)模擴(kuò)大，才能在既定勞動力供給下，提高從業(yè)者收入水平。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，在一些發(fā)達(dá)國家，由于服務(wù)需求充分釋放，而勞動力供給相對不足，生活服務(wù)業(yè)反而成為高收入行業(yè)。相比之下，中國當(dāng)前仍處于過渡階段。一方面，服務(wù)需求尚未充分釋放；另一方面，大量勞動力從農(nóng)業(yè)、制造業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)入服務(wù)業(yè)，供給相對充足。這導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)部競爭激烈，從而壓低了收入水平，帶來工作條件不穩(wěn)定等問題。不過，未來隨著人口向老齡化、少子化方向發(fā)展，勞動力供給將逐步收緊；同時，居民收入提升和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，將持續(xù)推動服務(wù)需求增長。在這一過程中，生活服務(wù)業(yè)的收入水平有望逐步改善。

在這一轉(zhuǎn)型中，數(shù)字平臺的作用也在不斷演變。一方面，平臺經(jīng)濟(jì)為靈活就業(yè)提供了重要載體，使大量勞動者能夠進(jìn)入服務(wù)業(yè)并獲得收入來源；另一方面，平臺也在逐步優(yōu)化管理機(jī)制。例如，通過算法提示控制過長工時、強(qiáng)化安全提醒，以及在社會保障方面與政府合作，探索為勞動者提供補(bǔ)貼等措施。未來，改善外來勞動者處境,需要形成政府、平臺、市場三方合力。政府應(yīng)完善公共服務(wù)與制度保障，推動市民化進(jìn)程；市場應(yīng)持續(xù)釋放服務(wù)需求，擴(kuò)大就業(yè)空間；平臺企業(yè)則應(yīng)承擔(dān)起組織和管理責(zé)任，在算法、保障與價(jià)值導(dǎo)向上更加注重“以人為本”。只有通過制度完善與多方協(xié)同，才能逐步改善靈活就業(yè)者的收入水平與工作條件。