包稅人：手握民國“自毀按鈕”的小人物

編者按：

民國史書寫中，“槍桿子”向來是主角，而“錢袋子”的故事卻總是隱于幕后。田毅、趙旭合著的微觀史佳作《紅鞋城：包稅人與一個中國北方小鎮的興衰（1906—1950）》，歷時十年，以海量檔案與數百人訪談為基，將鏡頭對準黃河岸邊的一個小鎮，聚焦那群游走于政權與百姓之間的特殊角色——包稅人。所謂包稅制，是指私人與官府簽訂契約，代理政府征稅的一種制度，是明清年代暗地“包攬”收稅的延續，不過清末之后已然正規化、制度化了。那些包稅人往往是地方的士紳、商人、保甲長、能人、地痞等，他們代理收稅的同時也收取高額費用。他們既是壓榨的工具，也是被壓榨的對象；他們讓政權得以喘息，也親手按下了民國的“自毀按鈕”。

本書結語《包稅人：手握民國“自毀按鈕”的小人物》，正是全書思想的提煉與升華。作者從塞萬提斯的包稅經歷寫起，追溯“雍正難題”在近代的反復發作，剖析包稅制如何從暗轉明、層層加碼，最終與高利貸疊加成套在農民脖頸上的“雙重絞索”，并揭示了一個悖論：越是依賴包稅人，政權就越喪失稅權與民心，直至一起毀滅。

在采訪、寫作本書的十年間，我經常想起四百多年前遙遠的西班牙，那里有一個著名人物——《堂吉訶德》的作者塞萬提斯。

表面上看，他與我們的主人公——20世紀中國北方小鎮紅鞋城的諸位名人——風馬牛不相及。但我想，如果他們能坐在一起，一定會有共同語言，因為他們都曾做過“包稅人”。塞萬提斯將自己包稅的可怕經歷轉化為債務、痛苦和偉大的文學作品，而我們的民國包稅人似乎什么都沒留下。

其實，包稅人留下的也有惡名，從亞當·斯密到國民政府的報告，無人說過他們好話，大家異口同聲，抨擊他們是人民疾苦與國家垂敗的罪魁禍首。比如，“稅收承包人一來，每家的門都會顫抖”。只是越簡單的答案往往也越片面，包稅人的秘密與意義隱藏在歷史中。

雖然現在大多數人已經認同財政稅費是政權運行的血脈，是興衰演變的核心之一，但“收稅”一詞時常因為專業與隱秘而被誤解，它總被想象成一個名詞。而真實世界中，收稅是一個往復無盡的動詞，是人們生活中一種最現實、最殘酷與最持久的遭遇，其中充滿逃避、壓榨與你死我活，充滿各種算計與討價還價。

毋庸置疑，誰控制了稅源，誰就控制了國家與百姓的命脈。然而，對如此意義重大的收稅人的記錄卻少得可憐，更別說其中最隱秘的包稅人了。本書的意義就在于記錄他們。

從前面的內容中我們清晰可見，紅鞋城包稅人遠離政權中心，但絕非僅僅身處“底層”，與掌權者毫無關聯。恰恰相反，各種政權從來不曾忘記過他們，他們是不斷被拉攏、被利用，又不斷被打擊、被鎮壓的對象。包稅人隨波逐流、百般算計、曲意迎合為多，但絕非毫無反抗之力?？嚯y之中，扭曲、掘利、掏空鄉村的包稅制意外地賦予了包稅人更多權力，他們手中甚至漸漸握緊了家國興衰的秘密按鈕。于是，無力感與力量同時聚集在他們身上，他們也踏上了與民國政權一起毀滅的旅程。

現在，我們不妨再次審視紅鞋城與包稅人的演變，進一步梳理這背后的啟示。

一

紅鞋城的故事起自1906年的那次大廟風暴。清政府丈量地畝后試圖加稅，儼然是最后一次掙扎，包稅中介人聚眾抗議，轉身成為國家之敵。羸弱的清政府與暗暗興起的市場交易撐起了包稅人的硬氣，這一次他們勝利了。

現在看，“雍正難題”一直籠罩在清廷的后半段。開國之初，為讓農業稅不被他人侵擾，王朝集中打擊了江南大地主，刑法中加入嚴禁包稅與逃稅的條款。雍正年間（1723年至1735年），包稅人更多將逃稅歸入“民欠”之列，數額大增。1726年，皇帝不得不下詔，要求法辦，多年后發現，中介人與地方官掩護下的逃稅太普遍、太頑固，雍正只好放棄。無他不可，有他又屢屢多出阻礙，甚至反抗。如何對付橫在稅源與政權之間的包稅人，這個“雍正難題”將不斷出現在他的皇子皇孫面前。

歷史層層累積，最終，下層包稅人、官吏與皇權達成了隱性協議（相當于心知肚明的稅收協議），即在盡力保證清政府稅賦利益的前提下，包稅及其中的層層分包稅收生意也被默許。皇權迫不得已妥協，雖成功應對了一時之急，卻貽害無窮。

到雍正的曾孫道光時代（1821年至1850年），已然做大的包稅中間人成了稅權爭奪（逃稅、抗稅）與19世紀地方武裝割據背后的巨大力量。而在內外財政壓力劇增之下，當皇帝意識到內部危機大多由他們而來時，卻為時已晚。紅鞋城吳英領頭反抗用來增稅的丈量地畝之舉，就是萬千推倒清政府力量中的一支。如果說革命黨的口號與武昌城頭的槍聲是催命符，那么吳英這樣政權毛細血管的不合作與反抗則是絕命鏟，他們從根上斷了清政府的命。

近代中國大地上屢見不鮮的是，勝利帶來的不是另一個勝利，而是反轉與失望。侯大紅等“四大名人”站在命運的頂點，迎來的卻是辛亥革命后意外多出的三份稅款，加上隨后大小軍閥及土匪雁過拔毛式的攤派與哄搶。民國剛一開端就進入了“武力支出”高漲的常態，“武權”與“稅權”激烈爭奪，互利起舞，特征鮮明。

那些信奉“天理常道”的紅鞋城領袖太天真了，他們僅僅試圖將繁雜的稅費稍加歸納上繳，連染指稅權都談不上，即招來殺身之禍：跑稅人李馬駒被害，紅鞋城“新農會”夭折。勝利者適應不了新時代，舊包稅人被拋棄、被扼殺。更多強壓鄉民，轉身侍奉“武權”，聽話的“新農會”則壯大起來，替代了傳統的農稅包稅人，成為本地鄉村的主力。由少到多，在武力支出重壓下，政權攫取方式也選擇了最簡便、最見效但也弊端最深的那種——包稅制。這一切都發生在辛亥革命勝利后的一二十年間。

清朝末年及辛亥革命前后，喧鬧間，中國社會的底色已暗自巨變，其中一支就是商業貿易頑強生長。于是，“商稅”占總錢袋的比例不斷高漲，“農稅”比例減小。研究顯示，田賦與工商稅的占比，從19世紀40年代的七比三，變成1911年的三比七，民國時期工商稅占比更高。同時，農稅雖然占比迅速減小，但絕對數額與層層盤剝的負重開始翻番，尤其是各種隱性的苛捐雜稅無法統計。商稅比例與農稅實際負擔的高漲，構成了近代中國不可忽視的基本特征。

紅鞋城的侯家、賈家、張家，這幾家大戶就是依賴土地之上的貿易，如農產品加工坊陸陳行興起發家的?？h城、大中城市更是這樣，商業在亂世的石頭縫間瘋長。當年的土匪、軍閥，只要占領了城鎮，首先就是召集商戶開會“借款”（北伐軍攻占武漢后也做了同樣的事）。于是，除了農會之于農稅，不斷擴大的商稅更被各類呼嘯往來的政權盯上，這就需要在征收環節創造“自己的人”。

紅鞋城第二代名人高德榮就是這樣的代表，他身兼牲畜市場交易人（牙商）、官員（鄉長）與包稅人三重身份。高德榮的威望與經濟實力遠不如四大老名人，但應對上級的靈活性與集貿市場里的包稅能力則遠超前輩。同時，新政權向下滲透，控制稅源比前朝有效多了，包稅人高德榮的三位一體就是例證。

除了土地、集市與加工貿易，本地另外一大財政來源煤炭租稅也愈加興旺。自辛亥革命后，縣府就開始了對煤炭租稅的包稅試驗。雖然屢遭土匪哄搶，但整個20年代，該項收益翻了十倍，包稅制“功不可沒”。從煤炭租稅包商中我們發現，包稅制度明顯“進化”了：暗地操作了幾百年的包稅行為被公開化、制度化與大規模應用了，公開招投標、簽訂合同、超收自留、包盈不包虧成為鐵律，層層轉包、層層加碼分利、向下超額攫取變成慣常。我們還詳細記錄了本縣縣長屢次駁回包稅商因被土匪燒搶而申請各種減免的案例。

到了20年代末30年代初，國民政府形式上統一了國家，鄉村包稅人（包括農會）、集市包稅人與商會包稅人，這三類或被創造出來或經改造擴編的包稅新渠道已然成型。他們從每片土地、每個人及每次交易中吸血，供給國民政府，也供給大小軍閥與往來劫匪。動蕩時局下，包稅帶來的稅額穩定、快速增長的喜悅為大小“武權”熟知并享受，從規模到數量，包稅制都前所未有地深入城鎮與鄉村的每個角落。古老的“雍正難題”在革命政權掌權的新時代并沒有消失，反而意外煥發了青春。在這里，我們不妨列舉一些這一階段紅鞋城之外的實例。

辛亥革命后，包稅制紛紛啟用或由暗轉明。比如，1912年江蘇省公布的《暫行貨物稅章程》規定，貨物稅由各地殷實的董事“認稅”（一般指同業內認繳稅款，相對招標，實質也是包稅的一種）。1913年，上海招商投標包征黃浦江船只稅。1916年，江蘇省江都縣知事奉令將該縣屠宰稅改為招商投標承辦。1917年2月，直隸省財政廳將第四、五區漁稅改為招商投標。20年代后，包稅制的數量與規模極速擴大。比如1921年，河南省將全省百貨厘稅改用投標辦法招商承包。1922年，安徽省明令各縣將牲畜稅、屠宰稅改用投標辦法包辦。1925年，安徽的煙卷稅以縣為單位，全省分六十余區，每年招商投標一次。包稅辦法中，招投標方式漸漸多于認繳方式，首要并非為了公開透明，而是包稅的數量與范圍擴大得太快。

另外，如紅鞋城一樣，“武力開支”劇增直接推動包稅制的超速使用。比如，1925年7月，江西省政府主席方本仁以“軍用浩繁、需款孔亟”為由，擬將全省各統稅局一律改為招商包辦。1926年1月，直隸省財政廳廳長李子久為應付軍費困難，決定將各項稅捐招商投標：百貨統稅兩百二十萬元，棉花干果及各皮毛稅九十萬元，船捐兩萬元，天津雞卵牙行及屠宰稅三十萬元。再看層層分包。以河北獲鹿縣為例，該縣有“牙帖”（官方包稅許可證）的一百人，沒“牙帖”的“鄉地”“社書”與催征數不勝數?？偘惾送芭l營業”，得標以后把全縣劃分為若干區域，分包給一個人，下級包商甚至按村鎮劃分后再行分包。如振頭村李榮保承包全縣宰殺豬羊捐，“包收宰殺豬羊捐款，以宰豬一口抽錢五十文，宰羊一支大錢二十五文”。村民馮玉成就直接向李榮保轉包。其他稅種也多是如此。

二

20年代末30年代初，包稅制擴大加深的同時，大旱與瘟疫席卷紅鞋城（當時北方很多地區也如此），高德榮等張羅新建起的城墻根本攔不住這些公共危機，“武權”與“稅權”兩搖搖欲墜，各級政權則只取不予。大戶早已衰落，連自古有之的災年大戶放糧都很少見，只有送瘟神的轎子永遠留在了紅鞋城人的心里。

包稅制越發成為轉嫁負擔與厄運的魔鬼。如上面提到的河北獲鹿縣，牲畜牙稅應征稅率為百分之三，經包稅網絡層層加碼，實征竟達百分之九。農民換一頭耕牛，價格三十元，而一賣一買的牙稅即為五點四元。再看河北省定縣，1915年至1924年牙稅收入最高時超不過三千元，實行牙稅包商后，1925年至1934年的牙稅收入最高時竟達到兩萬元以上。而我們記錄的本縣煤炭租稅包稅后的十年里翻了十倍。

此刻，社會矛盾的加深促使人們反思，其中就出現了許多反對包稅、揭露包稅制弊端的聲音。人們聲討包稅制造成的層層加碼、地痞參與、官府截留稅款、不同商會紛爭等弊病，認為包稅制壓榨農民和集市，鄉村家庭和各類行業愈加破敗、蕭條，整個社會深卷其中。

一些包稅人再次開始了反抗行動，政權更不放心了。以四川為例，1936年12月，宜賓縣商會主席劉叔光等帶人搗毀營業稅分局。1937年11月，自貢縣眾多商民在商會帶領下前往營業稅征收處“請愿”，后將征收處的門窗、桌椅、文件等用具搗毀，并造成九人受傷。1938年3月綿陽市也發生了搗毀營業稅局事件，稅務資料與房屋都被燒毀。盤剝日緊是一方面，商會等部分包稅人做大是另一方面。

其實，自國民政府形式上完成國家統一后，財長宋子文就雄心勃勃。他依靠幾萬人的稅警團讓鹽稅快速增長，1932年初，他及國民政府幾次“宣戰”，訓令各省取消包稅制，改為官征。他們試圖清理弊端，同時獲得稅權，結果屢戰屢敗，無可奈何，一樣解不開“雍正難題”。本書第三章“包稅漩渦”一節中，引述過一省府密令各縣對此的表態，除了四個縣外，其余一百多個縣全部“抗命”，認為“官辦不如商包”，民國政權的無力與失敗暴露無遺。

的確，包稅制沒有回頭路，繼續飲鴆止渴是這個國家及其官僚系統唯一的續命之法。

三

紅鞋城的30年代異常平靜，完全沒了反抗的氣力與“主心骨”。比土匪與瘟疫更大的災難已然降臨，那就是由包稅成熟“進化”形成的“稅奴”與“債奴”。

完成不了稅收任務而由包稅人墊稅（包盈不包虧），無錢可墊時則以高利貸墊稅，包稅的層層加碼與高利貸的利滾利疊加在一起，構成雙重剝削，比黃河漩渦更可怕。二者又如鉗子的兩端，讓鄉間百姓近乎死，以致賣地、賣兒女、賣老婆的情形大量出現。更可怕的是，面對現狀，無人能救，紅鞋城備受尊敬的大佬張季穎最終也無可奈何。日本人的侵占只是最后一根稻草，將張先生與他的天道常理一起埋進了厚厚的黃土，“萬里長城今猶在，不見治世秦始皇”的嘶喊絕響于大地之上。

如果能回到此刻的紅鞋城，伏在地上側耳傾聽，哀號之后仍是哀號；登高望去，苦難盡頭仍是苦難。

萬物死灰之間，因包稅、墊稅而來的高利貸事業卻興旺起來，李家發跡于此，李耀庭也因此睡不著覺。日占之下，專賣鴉片與收糧納稅事務再次找上這些包稅人與高利貸放貸者，周邊土匪、國軍與游擊隊的“三國四方”輪流前來鄉間，或搶或借，包稅人成了夾縫中的香餑餑。連哥老會都向日本人申請包稅渡口，只是日本人擔心掌控不住而拒絕了。

1945年抗戰勝利后，李耀庭迎來了短暫的小陽春，他的太平安生之夢重又燃起，但僅僅為紅鞋城拉來了一百五十萬修壩貸款，其后屢次減免稅費的上書都被拒絕了。縣參議會上有關鄉村公共支出的辯論——中國近代史上難得的公眾參與的政治討論——最終在上級“保民先，還是保民之力先”的詰問中戛然而止，更別說重塑鄉村保甲長及包稅人的建議了。現實的政治對決與未來的工業趕超戰略早已將李耀庭的古代夢想遠遠拋在腦后。

從為民祈求到抓壯丁、征糧，包稅中介者的身份在那幾年突然逆轉，像上緊的發條席卷鄉村。民心轟然倒塌，包稅人紛紛退出，這從李耀庭與高德榮的辭職可見一斑。不過，政權總有新人迭代，上級開始大量用外地人，新鄉長鐘啟祖來了，官辦包稅人史立三也來了。很快，鐘鄉長只因為百姓減免糧稅說了幾句話就遭到毒打，后來辭職了，有實力但不聽話的史立三也被調離——史立三的地下黨身份當時還沒有暴露，未來的新政權已將觸角深入到民國的脈搏之中了。一切都搖搖欲墜，而反觀過往，源頭之一就是包稅制與這些包稅人。

包稅制在民國分布之普遍、攫取之力度都遠遠超出我們的想象。在前面的記錄中，本地40年代后期屠宰稅的五成以上、營業稅的四成以上都由各種渠道包稅而來。真實情況很可能大大高于這些比例，凡集鎮、城市與產業，沒有商會包稅的恐怕極少，凡有保甲、商紳或能人的鄉村，沒有包稅人的恐怕也是少數。越是被倚重的大稅種、雜費，包稅比例就越高；同時，一個特點是越靠近大城市，營業稅的包稅比例越高，包稅人主要為商會；越靠近鄉村，屠宰稅等包稅的比例越高，包稅人多為個人。這些實際控制了一半以上民國稅權的力量轉身成魔，他們層層轉包、層層加碼，包盈不包虧，把欠款甩給民間、甩給高利貸。為快速獲得穩定、高額的稅收，包稅制仿佛絞肉機一般壓榨著幾乎所有國人。

短期看，這些包稅小人物在各種夾縫中生存，總是勉強應付，隨波逐流。他們是掘利者，也是犧牲者，他們是維護者，也是受難者，他們越來越被控制。長期看，正是作為包稅人的他們讓各類政權、領袖不得不正視，少不得愛恨交織。書寫這些小人物，無不與歷史深處相連。雖然面相復雜，他們最終被官化，卻也同時一步步拋棄政權，最終按下了民國斷絕血脈的“自毀按鈕”。

吊詭的是，包稅制雖然劣跡斑斑，但從歷史角度看，在某一時刻，它的存在反而是最接近地方團體/部分個人的自治和政治妥協達成的時候。1945年后，南京、重慶等大城市中的商會包稅人實力大增，開始在一定程度上與政府談判。不過，這些都是在襁褓之中，曇花一現。翻看歷史，劣質的征稅與劣質的政治總是互為因果。

四

西方包稅制的演變與中國有很大的不同。中國皇權專制之下，包稅開始還比較適量、適度，這時有點類似古希臘在城門與港口邊的包稅人。當然，皇權非常不想見到一個能與自己爭奪稅權的階層出現，最大限度的壓制就是必然的選擇。不過，近代以來，一旦國家經濟迅猛發展，或者財政壓力下的稅收目標突然提高，或者大小武力團體出現，國家分崩離析，包稅制的擴展就有了深厚的土壤，它的發條就越上越緊，瘋狂繁衍。因為只有它是最有力的攫取工具，其中的成本與犧牲都拋給了國家的末端。我們講述的晚清到民國末年的包稅故事都證明了這一規律。

在清末至民國的歷史變遷中，農民一直是各類政權榨取的對象。而包稅制的興起、成熟、肆虐就是最重要的提取渠道與機制，它是理解近代中國演變的一把鑰匙。作為一種制度，包稅制可能已經消失了，但財權不對等下的財政承包可能會以各種方式重現，稅權爭奪從未停止，中國的現代轉型遠未終止。

在傳統財政學那里，收與支似乎都是天然成形的，而漫長的社會演變如同積沙成塔，日復一日。我們都是曾經的結果，又塑造著未來。汲取、壓榨，在此前百年乃至上溯幾千年，對中國各類政權都具有絕對的意義，而以民為中心的公共財政反哺則依然在路上。

本書所探討主題的一個啟發是，缺少真正意義上的稅收談判與政治制衡，民眾和整個國家的機體就始終難以健康。如果說財政是最大的政治，紅鞋城的包稅人就講述了那個時代最現實的政治故事。

本文為《紅鞋城：包稅人與一個中國北方小鎮的興衰（1906—1950）》（田毅 趙旭 著，廣東人民出版社·之間，2026）結語。