土地征收中，能否自主選擇留用地兌現方式而非實地留地？

導讀：在集體土地征收中，留用地安置是保障被征地農村集體經濟組織和農民長遠生計的核心制度安排。那么，被征收人對于留用地的兌現方式是選擇實地留地（即保留一塊實際的開發用地），還是選擇置換物業或折算貨幣等非實地留地方式？是否享有自主選擇權？還是說征收方可以單方面決定留用地的兌現方式？

1、留用地兌現方式的法定種類

留用地安置在制度設計中擁有較長的演進歷史。征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）將留用地安置的核心制度規定為：國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產的建設用地，留用地的使用權及其收益全部歸該農村集體經濟組織所有。在兌現方式上，該辦法明確將折算貨幣補償列為可不安排留用地的法定情形，即被征地農村集體經濟組織可以選擇折算貨幣補償而放棄留用地安置。

這一規定隱含了一個基本態度：留用地的兌現方式應當尊重被征地農村集體經濟組織的意愿。當被征地農村集體經濟組織選擇貨幣補償時，征收方應當接受并兌現，而不能強制要求實地留地。

在征收實踐中，根據《關于推進征收農村集體土地留用地高效開發利用的通知》，在“尊重被征地農村集體經濟組織意愿”的前提下，鼓勵各地將長期難以落實的實物留用地轉以折算貨幣、置換物業方式予以落實。

該通知進一步規范了置換物業的操作要求：采用置換物業方式落實留用地的，應當由縣級以上人民政府自然資源主管部門與被征地農村集體經濟組織協商簽訂留用地置換物業協議，約定置換物業面積、位置、用途、交付時間、交付標準、物業返租等內容。

此外，集體經濟發展留用地管理辦法將留用地兌現方式明確列為三項：實物留地、折算貨幣補償、置換物業。這意味著，至少在政策框架內，留用地兌現方式并非僅有“實地留地”一個選項，而是存在多種兌現方式供選擇。

2、被征收人的自主選擇權及其邊界

被征收人是否享有自主選擇留用地兌現方式的權利，需要從兩個層面進行審視：

在制度設計的政策初衷層面，留用地安置服務于農村集體經濟組織的生存和發展保障功能。自然資源廳的留用地高效開發利用通知明確“尊重被征地農村集體經濟組織意愿”是推進留用地兌現落實的首要原則。留用地管理辦法同樣明確，留用地可選擇的兌現方式“包括實物留地、折算貨幣補償、置換物業等多種方式”，并在后續條款中要求征地單位與被征地農村集體經濟組織協商確定留用地兌現方案和留用地物業置換方案。這表明，兌現方式的協商選擇權——而非征收方的單方指定——是制度設計的本意。

然而，在實踐中，被征收人的自主選擇權存在邊界。征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）規定，被征地農村集體經濟組織所屬土地范圍內沒有符合土地利用總體規劃、城鄉規劃可供選址安排作為留用地的，可不安排留用地，采取折算貨幣方式補償。這一例外條款意味著，當實地留地的客觀條件不存在時，征收方可以不再安排實地留地，而強制采用貨幣補償方式。

此外，在實踐中，各地征收補償方案對留用地兌現方式的設定也有所不同。有的方案在方案層面將留用地兌現方式鎖定為置換物業，村集體對該方案的同意——經村民會議或成員代表大會表決通過——即為對兌現方式的集體同意。村集體若已在留用地安置方案的表決中同意以置換物業方式兌現留用地，則后續再要求轉換為實地留地，在程序上將面臨障礙。

因此，被征收人選擇權的基本規律可以歸納為：在征收補償方案制定階段，被征收人（以村集體經濟組織成員大會形式）有權對留用地兌現方式提出異議、參與聽證、影響方案完善。在征收補償方案經批準后，方案中確定的兌現方式即對征收雙方產生約束力，被征收人不再擁有單方改變兌現方式的權利。因此，被征收人主張留用地兌現方式自主選擇權的黃金窗口期，正是征收補償安置方案征求意見的期間。

3、被征收人的行動建議

針對城中村改造項目，被征收人應當在補償安置方案的公告期內，向區政府或鎮政府提交書面意見，要求將留用地兌現方式的協商過程予以公開，并說明征收方選擇置換物業而非實地留地的具體理由。被征收人可以據此要求征收方提供村集體對兌現方式的書面意見，以及村集體成員大會表決確認留用地安置方案的證明材料。

對選擇權的具體效果，被征收人還需要預判以下情況：

若被征收人堅持以折算貨幣補償的方式兌現留用地，其法律依據在于征收農村集體土地留用地管理辦法規定被征地農村集體經濟組織可以選擇折算貨幣補償而放棄留用地安置。若征收方以置換物業系該批次征收補償方案已經確定為由拒絕，被征收人可以在公告期內提起書面異議，必要時申請聽證，指出方案確定前未充分征求村集體對兌現方式的意見。若置換物業協議的內容（如物業的位置、面積、用途、交付時間等）未能滿足村集體的利益，被征收人可以在補償登記期限內和簽訂置換物業協議前提出異議，要求修改或補充協議條款。

留用地管理辦法明確要求征地單位與被征地農村集體經濟組織協商確定留用地物業置換方案，并簽訂留用地置換物業協議。這一規定表明，置換物業協議需要以村集體協商為基礎，而非征收方單方制定。

4、補償安置方案公告前后的關鍵時點

需要特別注意的是，補償安置方案的公告期是直接影響被征收人對留用地兌現方式選擇權的關鍵程序節點。被征收人應當在公告期內就留用地兌現方式的選擇權提出書面意見，公告期屆滿后，若被征收人未提出任何異議，征收方可據此認定被征收人對留用地安置方式無異議，后續再改變兌現方式的難度將大大增加。公告期是被征收人行使自主選擇權的黃金窗口，錯過窗口期，選擇權將大幅收窄。

結語：在城中村改造項目中，被征收人對留用地兌現方式并非只有被動接受置換物業這一條路。從留用地制度設計到政策落地，多種兌現方式——折算貨幣、置換物業、作價出資（入股）——都已在政策框架內得到認可，且法律明確規定兌現方式的確定應當尊重被征地農村集體經濟組織的意愿。被征收人應當在補償安置方案的公告期內行使自主選擇權，通過書面意見、聽證申請等方式，將兌現方式的選擇納入協商程序，以書面方式確保村集體的意愿在留用地兌現方案中得到充分體現。