論建國(guó)初期大行政區(qū)體制

當(dāng)前我國(guó)在中央與地方關(guān)系上出現(xiàn)了中央集權(quán)、地方冗官，中央政策制定與地方貫徹執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象，上行下不效普遍存在。對(duì)此，中央也提出了放權(quán)的主體方針，強(qiáng)調(diào)政治體制改革的動(dòng)力在地方。理論上，不論是“強(qiáng)國(guó)——虛省——實(shí)縣市”的改革思路還是制度化聯(lián)邦制的政治設(shè)想，都提出在省一級(jí)行政建制之上設(shè)立大行政區(qū)。大行政區(qū)，亦稱作大區(qū)制，是我國(guó)成立初期實(shí)行的一種行政建制和地方政治制度，由解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的戰(zhàn)略區(qū)合并而成。1948年9月成立的華北人民政府是最早建立的大行政區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)。在其后的一年時(shí)間內(nèi)新中國(guó)又成立了東北人民政府、西北軍政委員會(huì)、華東軍政委員會(huì)、中南軍政委員會(huì)和西南軍政委員會(huì)等五個(gè)大區(qū)政權(quán)。解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期建立的這種以華北人民政府為代表的大區(qū)制，與我們黨長(zhǎng)期的根據(jù)地政權(quán)建設(shè)、戰(zhàn)時(shí)需要以及我們黨的戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期關(guān)于中央與地方關(guān)系的思想是基本一致的，同時(shí)也是我們?cè)诮▏?guó)初期在地方行政建置的主要特點(diǎn)。

一、大區(qū)制的產(chǎn)生背景與歷史沿革

（一）產(chǎn)生背景

首先，從地理?xiàng)l件上說，我國(guó)地域?qū)拸V，各地方在地理、政治、經(jīng)濟(jì)文化等方面發(fā)展極不平衡，而且有些事情完全是地方性，需要區(qū)別處理，所以不可能也不需要采取完全的整齊劃一，而是由地方在中央統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下去具體地管理和經(jīng)營(yíng)。其次，在艱難困苦的革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，為了充分發(fā)揮各地方的積極性和主動(dòng)性，中共中央把大量的地方自治權(quán)賦予各根據(jù)地政權(quán)，這種做法確實(shí)迅速地增強(qiáng)了根據(jù)地和我們黨的力量，壯大了我們的革命隊(duì)伍。但同時(shí)也產(chǎn)生了威脅黨中央權(quán)威的副作用——在黨和軍隊(duì)內(nèi)部形成了分散主義和地方主義。這樣，很不利于戰(zhàn)爭(zhēng)之間的協(xié)調(diào)和配合，所以必須加強(qiáng)中央統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一調(diào)度。其三，從思想理論背景而言，為了消除各根據(jù)地出現(xiàn)的分散主義和地方主義，1948年4月毛澤東在給許世友的電文中指出，全黨全軍應(yīng)該“在軍事上的戰(zhàn)略及重大戰(zhàn)役方面的完全統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)上及政府行政上在幾個(gè)大的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一，然后按照革命形勢(shì)的發(fā)展進(jìn)一步地考慮在軍隊(duì)的編制和供應(yīng)上，在戰(zhàn)役行動(dòng)上互相配合上，以及經(jīng)濟(jì)上和行政上，做更大的統(tǒng)一”。這體現(xiàn)了我們黨第一代領(lǐng)導(dǎo)人在思考中央與地方的權(quán)限劃分問題上，在中央集權(quán)下建立大行政區(qū)和把“幾大區(qū)域內(nèi)”統(tǒng)一作為全國(guó)統(tǒng)一的重要步驟和總方針。后來華北人民政府的建立也基本落實(shí)了這個(gè)設(shè)想。最后，從戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)來說，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的不斷推進(jìn)，處于我們黨控制下的解放區(qū)域也不斷擴(kuò)展，這使得原來星羅棋布、成分散離狀態(tài)的小解放區(qū)連接起來，從而實(shí)現(xiàn)邊區(qū)政權(quán)合并的可能。

從產(chǎn)生背景的分析可以看出，大區(qū)制作為一種戰(zhàn)時(shí)地方政府制度和行政區(qū)劃，一方面它基本符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的基本國(guó)情和政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時(shí)又一次證明了政治環(huán)境、政治結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)情況等各種因素對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的影響作用；另一方面也表明了以毛澤東為代表的第一代黨的領(lǐng)導(dǎo)人的國(guó)家建構(gòu)理想和關(guān)于中央與地方關(guān)系的最初設(shè)想。

（二）歷史沿革

大區(qū)制可以說是一個(gè)短命的政治設(shè)計(jì)，其前后存在不足七年。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為大區(qū)制最早可以追溯到大革命結(jié)束后我們黨在各地方設(shè)的中央局，但是中央局當(dāng)時(shí)主要是作為中共中央在地方機(jī)關(guān)存在，而非政權(quán)。直到1948年，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的順利發(fā)展，各解放區(qū)不斷擴(kuò)大并逐漸連成一片。為了適應(yīng)和推進(jìn)革命形勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展以取得全國(guó)勝利，加強(qiáng)中央對(duì)各解放區(qū)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央決定將晉察冀和晉冀魯豫兩大戰(zhàn)略區(qū)合并為華北解放區(qū)，建立起大行政區(qū)。建國(guó)后，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)推行大行政區(qū)，形成了東北、西北、華北、華東、西南和中南六大局，而且六大局的劃分基本上是依據(jù)解放戰(zhàn)爭(zhēng)中各野戰(zhàn)軍的作戰(zhàn)區(qū)域和所解放的領(lǐng)土區(qū)域，且保持了戰(zhàn)爭(zhēng)年代大區(qū)的相對(duì)獨(dú)立性。正因?yàn)槿绱耍髤^(qū)制也就成為我國(guó)中央與地方關(guān)系發(fā)展的一個(gè)階段和形式。到1954年，一方面由于全國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展的需要，另一方面由于幾件非體制事件的發(fā)生引起了中央對(duì)因地方權(quán)限擴(kuò)大所造成的狹隘地方主義的擔(dān)憂。大區(qū)建制被取消了。

△ 1950—1951年行政區(qū)劃

二、華北人民政府時(shí)期大區(qū)制的特點(diǎn)

從成立時(shí)間上來說，華北人民政府和隨后成立的東北人民政府誕生于新中國(guó)宣告成立之前，剩下的四個(gè)大行政區(qū)都是在新中國(guó)成立后構(gòu)建。但是不論何時(shí)成立，六大區(qū)的前身都是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期解放區(qū)的最高行政單位。因此，它帶有濃厚的戰(zhàn)爭(zhēng)年代色彩。從根源上來說這與當(dāng)時(shí)所走的“農(nóng)村包圍城市、最后奪取全國(guó)政權(quán)”中國(guó)特色的新民主主義革命道路密切相關(guān)。此外，因?yàn)榻夥艖?zhàn)爭(zhēng)后迅速建立的中央政權(quán)在政權(quán)體制建設(shè)上的滯后，當(dāng)時(shí)的大行政區(qū)在身份地位上具有綜合性和雙重性，一方面承擔(dān)了權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的雙重職能；另一方面既是地方一級(jí)政府實(shí)行地方政權(quán)的職能，又是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，常常以中央政府代言人的身份出現(xiàn)，管理行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政工作，使所轄地區(qū)易于成為獨(dú)立性較強(qiáng)的“國(guó)中之國(guó)”。總體來說，以華北人民政府為代表的大區(qū)制有下面幾個(gè)基本特點(diǎn)。

（一）大區(qū)制是一個(gè)過渡性政權(quán)機(jī)構(gòu)

周恩來在1949年12月9日的政務(wù)會(huì)議討論《關(guān)于各大行政區(qū)組織通則》時(shí)就指出：“中國(guó)是個(gè)大國(guó)，地大，人多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不平衡。大行政區(qū)應(yīng)該成為一級(jí)，這是一種過渡性的體制。作為一個(gè)地方政權(quán)，大區(qū)制的過渡性主要表現(xiàn)在：一是從我國(guó)的行政區(qū)劃和行政建制的歷史來說，主要實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)的地方政權(quán)體制，而在省級(jí)政權(quán)上建立更高的建制的現(xiàn)象相當(dāng)少見，并且與這種三級(jí)地方建制相關(guān)的行政區(qū)劃也基本穩(wěn)定。二是從成立的政治背景看，以華北人民政府為代表的大區(qū)制脫胎于戰(zhàn)爭(zhēng)年代，反映的是戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)略的需要，在很大程度上是一種戰(zhàn)時(shí)體制。建國(guó)后，隨著國(guó)內(nèi)外政治局勢(shì)的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，就出現(xiàn)了一個(gè)與新的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)的體制，這也是導(dǎo)致1954年大區(qū)制撤銷的重要原因。三是對(duì)于黨最初的建國(guó)理念來說，解放戰(zhàn)爭(zhēng)的主要目標(biāo)是要徹底打倒國(guó)民黨，使國(guó)家從分散走向統(tǒng)一。具體方針就是在分區(qū)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)之上，有步驟、有重點(diǎn)地走向統(tǒng)一。雖然說建國(guó)前夕成立的華北人民政府具有過渡性和臨時(shí)性的特點(diǎn)，但是建國(guó)后正式實(shí)行的大行政區(qū)制，基本上都是依照華北人民政府的模式設(shè)立的。正是由于這個(gè)特點(diǎn)，我們才能夠從華北人民政府發(fā)現(xiàn)大區(qū)體制的優(yōu)缺點(diǎn)，從其興衰中尋找經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并最終發(fā)現(xiàn)中央與地方建構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

（二）黨政軍一體的政治體制

1948年5月9日，由中共中央軍委發(fā)出了《關(guān)于改變?nèi)A北、中原解放區(qū)組織、管轄境地及人選的決定》。根據(jù)文件要求晉察冀和晉冀魯豫兩解放區(qū)合并為華北解放區(qū)，相應(yīng)的兩個(gè)中央局合并為中共中央華北局，同時(shí)兩個(gè)軍區(qū)合并為華北軍區(qū)，兩個(gè)邊區(qū)政府也合并為華北聯(lián)合行政委員會(huì)。所以在戰(zhàn)時(shí)成立的華北人民政府，既是一級(jí)軍區(qū)建制，也是行政區(qū)劃。首先在管轄范圍上，六大行政區(qū)與軍區(qū)范圍基本上重疊的。其次表現(xiàn)在大區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)具備行政和軍政雙重職務(wù)。這種黨政軍一體的政治體制，雖然在建國(guó)后特別是改革開放的過程中有所改觀，如軍隊(duì)系統(tǒng)直屬中央實(shí)現(xiàn)了軍政的分離，但黨政不分的現(xiàn)象基本上沒有什么實(shí)質(zhì)變化。

（三）大區(qū)政權(quán)在體制上實(shí)行“議行合一”

由華北臨時(shí)人民代表大會(huì)依照民主程序產(chǎn)生的華北人民政府委員會(huì)享有大區(qū)內(nèi)的立法權(quán)，是管轄區(qū)內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)；同時(shí)也享有行政權(quán)，是大區(qū)內(nèi)的最高行政機(jī)關(guān)，可以通過下屬各部、會(huì)、院、行、廳等16個(gè)行政部門來執(zhí)行法律。董必武在理清華北人民政府性質(zhì)時(shí)強(qiáng)調(diào)：華北人民政府“是由游擊式過渡到正規(guī)式的政府”，它在體制上采取“議行合一”，這種議行合一的體制是大區(qū)黨政軍一體的必然要求，同時(shí)也是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)社會(huì)主義模式的結(jié)果。

（四）一元化和個(gè)人集權(quán)

華北人民政府實(shí)行黨政軍一體，具體到三者的關(guān)系，中央局處在另外兩者之上。加之中共黨組織采取一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。各大行政區(qū)中央局第一書記，一般同時(shí)作軍事委員會(huì)和政府主席。黨政不分、以黨代政，導(dǎo)致一元化領(lǐng)導(dǎo)；當(dāng)權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。其主要表現(xiàn)是：第一，執(zhí)政黨的各級(jí)組織全面掌握了政府的各項(xiàng)權(quán)力，并最終集中到黨的書記，特別是第一書記的手中，形成了地方權(quán)力的金字塔結(jié)構(gòu)，這樣就為后來普遍存在的家長(zhǎng)制、官僚主義和以權(quán)謀私的行為提供了溫床。第二，政治運(yùn)行機(jī)制中的二元并存結(jié)構(gòu)。在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨組織凌駕于國(guó)家政權(quán)組織之上，形成了黨政關(guān)系上或者形同虛設(shè)，或者內(nèi)部矛盾重重的不合理狀態(tài)。具體表現(xiàn)為地方事務(wù)由兩套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)系統(tǒng)同時(shí)管理，多頭領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)規(guī)定，黨主要是對(duì)國(guó)家和政府在組織上、政治上、思想上的領(lǐng)導(dǎo)，而不是日常行政事務(wù)的具體指導(dǎo)。在大區(qū)體制中，正是由于黨組織把主要的時(shí)間和精力花費(fèi)在日常具體、瑣碎事務(wù)的管理上，從而荒廢了對(duì)大的路線、方針、政策的調(diào)查研究，從而削弱了黨在政治上的領(lǐng)導(dǎo)力。

華北人民政府這種大區(qū)行政制建國(guó)后在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行，成為在省級(jí)政府以上設(shè)置的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。從性質(zhì)上來說，它既作為中央人民政府的派出機(jī)構(gòu)，要嚴(yán)格執(zhí)行中央政府的相關(guān)政策；同時(shí)也是地方上的最高政權(quán)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)其轄區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)和直轄市的日常行政工作。但是隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的迅速好轉(zhuǎn)，為了廢除地方主義進(jìn)一步加強(qiáng)中央集權(quán)而被撤銷。

三、從中央與地方關(guān)系看大區(qū)制

一般而言，中央與地方關(guān)系有廣義和狹義兩個(gè)方面。從廣義上來看，中央與地方關(guān)系是建立在廣義政府的概念基礎(chǔ)之上，具體是指包括立法、司法、行政等權(quán)力機(jī)構(gòu)在內(nèi)的縱向關(guān)系，“中央與地方的權(quán)力關(guān)系實(shí)際上包含政治權(quán)力關(guān)系和行政權(quán)力關(guān)系”，所以中央與地方關(guān)系的主體包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)。從狹義上來說，中央與地方關(guān)系是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的縱向權(quán)力關(guān)系，在我國(guó)就是國(guó)務(wù)院與各地政府之間的關(guān)系。當(dāng)然，也有學(xué)者結(jié)合中國(guó)實(shí)際的權(quán)力關(guān)系，認(rèn)為“中國(guó)共產(chǎn)黨是中華人民共和國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)核心，政府在其領(lǐng)導(dǎo)下，不談共產(chǎn)黨，中華人民共和國(guó)的任何基本問題都無法搞清”。所以，有些學(xué)者在研究中央與地方關(guān)系時(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把各級(jí)黨的組織也納入主體范圍，甚至認(rèn)為處理好中央與地方關(guān)系主要是指處理好黨的中央組織與地方組織的關(guān)系。由于華北人民政府成立之時(shí)，我們還沒有取得全國(guó)的勝利，也沒有建立真正意義上的中央政府來掌握國(guó)家權(quán)力。具體來說，華北人民政府時(shí)期所謂的中央主要是中共中央，而地方就是黨政軍一體的華北人民政府，所以這里的中央與地方關(guān)系涉及到黨中央與下級(jí)黨組織、政府和軍隊(duì)之間的縱向關(guān)系。通過對(duì)以華北人民政府為代表的大區(qū)體制的產(chǎn)生背景、歷史沿革以及主要特點(diǎn)的分析，使我們以后具體處理中央與地方關(guān)系時(shí)得到一下的啟示。

（一）行政區(qū)劃和行政建制對(duì)中央與地方關(guān)系的重要意義

大區(qū)制，作為建國(guó)前還未在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)施的一種地方建制，是我們黨對(duì)新中國(guó)的行政管理體制和中央與地方關(guān)系進(jìn)行的一種探索。大區(qū)制，首先是一種行政區(qū)劃，一種結(jié)構(gòu)形式，是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的地理映射；而中央與地方關(guān)系更為關(guān)注的是國(guó)家權(quán)力的縱向分配關(guān)系。其次，行政區(qū)劃和行政建制也能反映一個(gè)國(guó)家的中央與地方的關(guān)系模式，是中央與地方關(guān)系的重要內(nèi)容之一。

一個(gè)國(guó)家的行政區(qū)劃和地方建制必須與該國(guó)的地理環(huán)境、政治環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等相適應(yīng)。在這一點(diǎn)上，大區(qū)體制是由1948年解放戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)展形勢(shì)應(yīng)運(yùn)而生的，與當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)爭(zhēng)需要、政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況是基本相適應(yīng)的。反過來，行政區(qū)劃和行政建制的改變也是我們調(diào)整中央與地方關(guān)系的重要途徑。首先，以華北人民政府為代表的大行政區(qū)，與“農(nóng)村包圍城市、最后奪取全國(guó)政權(quán)”的中國(guó)特色的新民主主義道路密切相關(guān)，帶有濃厚的戰(zhàn)爭(zhēng)年代色彩，沒有更多考慮與經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的關(guān)系。在當(dāng)時(shí)的農(nóng)村封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下，這不會(huì)造成什么問題，但隨著建國(guó)后全國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，它就會(huì)不利于生產(chǎn)要素的流通，大大降低了資源的宏觀配置效益，也阻礙了全國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的建立。其次，大區(qū)區(qū)劃面積過大，所轄人口過多，也不利于人民群眾廣泛的政治參與，易造成社會(huì)的離心傾向。再次，建國(guó)后全國(guó)完全被納入六個(gè)大區(qū)，大區(qū)單位數(shù)量太少，導(dǎo)致管理層次較多，不利于提高國(guó)家行政管理效能。1952年11月14日，周恩來在政務(wù)院第158次政務(wù)會(huì)議上指出當(dāng)時(shí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)有七級(jí)之多。

（二）發(fā)揮中央與地方的積極性原則

以毛澤東為代表的第一代黨的領(lǐng)導(dǎo)人從一開始關(guān)注中央與地方這對(duì)矛盾，并堅(jiān)決主張?jiān)谔幚碇醒肱c地方關(guān)系時(shí)一定要充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性原則。但是在華北人民政府時(shí)期以及建國(guó)初期，中央與地方關(guān)系的總體特征是中央權(quán)威較弱，而大行政區(qū)內(nèi)的集權(quán)專政。前面我們講到大區(qū)制實(shí)行黨政軍一體，從而形成黨政不分，以黨代政，地方的一切權(quán)力集中于黨組織，在黨組織內(nèi)部權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。這種黨政軍三位一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致中央政府權(quán)威的削弱和彌散，助長(zhǎng)地方“獨(dú)立王國(guó)”的形成。同時(shí)由于大區(qū)這一級(jí)權(quán)力的高度集中，也不利于充分調(diào)動(dòng)大區(qū)各下級(jí)政權(quán)的積極性。正是由于權(quán)力膨脹的“獨(dú)立王國(guó)”存在，使得我國(guó)后來推行中央集權(quán)，增強(qiáng)中央權(quán)威時(shí)受到很大阻力，出現(xiàn)所謂的“高饒事件”。

通過大區(qū)制這個(gè)反面教材，讓我們明白要切實(shí)發(fā)揮中央與地方兩個(gè)的積極性，首先必須始終堅(jiān)持中央統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，使中央有充分的權(quán)威，中央要在兩者關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，有能力決定和調(diào)節(jié)整個(gè)政府間關(guān)系。一旦中央權(quán)威流失，地方主義盛行，中央與地方的割據(jù)狀態(tài)就難以得到及時(shí)有效的調(diào)整。其次，堅(jiān)持黨政分開原則，理順黨政關(guān)系，反對(duì)以黨代政，防止地方政權(quán)的高度集權(quán)和專制。

（三）中央與地方集權(quán)與分權(quán)相平衡的原則

相對(duì)于當(dāng)時(shí)后方根據(jù)地普遍出現(xiàn)的分散主義和地方主義，大區(qū)制的建立整合地方，集中各戰(zhàn)略區(qū)的力量的作用，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后從分散走向統(tǒng)一，并最終建立統(tǒng)一民族國(guó)家奠定了基礎(chǔ)。正如華北局的一次常務(wù)會(huì)議上指出：“過去由于戰(zhàn)爭(zhēng)造成的長(zhǎng)期分割與不斷流動(dòng)，高度發(fā)揮地方自主性，是有積極意義的。在全國(guó)勝利即將到來的形勢(shì)下，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)地方的自主性，就會(huì)形成地方主義、游擊主義，給革命事業(yè)造成危害。”美國(guó)學(xué)者吉爾伯特·羅茲曼在談到大區(qū)制時(shí)也指出：“在中華人民共和國(guó)建立初期，以幾個(gè)省為大單位建立地方局是中央集權(quán)制的最重要和最有效的方式。”而同時(shí)美國(guó)學(xué)者也認(rèn)為我國(guó)的大區(qū)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力一直相當(dāng)大，從而形成了新的更高層次的地方利益集團(tuán)和地方保護(hù)主義。

確立大區(qū)制的最初目的是整合各個(gè)分散的、互相獨(dú)立的根據(jù)地和戰(zhàn)略區(qū)，消除分散主義和地方主義對(duì)解放戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)前進(jìn)的阻礙。大區(qū)政權(quán)“根據(jù)中央制定的統(tǒng)一的方針和政策，又根據(jù)各地區(qū)的具體情況，依靠一些堅(jiān)強(qiáng)的足以代表中央的各大行政區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，因地制宜地領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)政府，深入地發(fā)動(dòng)群眾，具體貫徹中央的方針和政策，推動(dòng)了各項(xiàng)改革工作，這些無疑的都起到了很大的作用”。毋庸置疑，在這一點(diǎn)上大區(qū)制起到了一定的作用。問題在于，戰(zhàn)爭(zhēng)中中央權(quán)威比較弱，中央與地方分權(quán)非法制化的情況下，大區(qū)制又容易形成新的地方主義。這也是大區(qū)行政體制最終走向滅亡的主要原因。

在處理中央與地方的集權(quán)與分權(quán)問題上，首先，要在單一制國(guó)家形式的基礎(chǔ)上合理劃分中央與地方的權(quán)力，按照民主集中制原則，在中央集權(quán)和地方分權(quán)之間尋求一個(gè)適度的平衡。當(dāng)然，中央集權(quán)和地方分權(quán)的平衡并不是兩者的對(duì)等，而是根據(jù)特定階段有所權(quán)重的相互協(xié)調(diào)。其次，要實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡，使兩者達(dá)到相互制約的目的。最后，在處理集分權(quán)問題時(shí)，我們必須摒棄非此即彼、非集就分、非分即集的零和博弈觀念，應(yīng)當(dāng)在增強(qiáng)中央權(quán)威的同時(shí)，擴(kuò)大地方分權(quán)，并加強(qiáng)兩者在公共事務(wù)上的合作。

四、結(jié)語

大行政區(qū)制度是我們黨政權(quán)建設(shè)初期，在特殊的戰(zhàn)爭(zhēng)和建設(shè)環(huán)境下，在政權(quán)建構(gòu)方式上的一次探索，具體來說，就是我們黨關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)即將取得全國(guó)勝利之時(shí)如何整合各戰(zhàn)略區(qū)以集中國(guó)家資源、如何建構(gòu)中央與地方關(guān)系以及如何建立以中共為中心的國(guó)家政權(quán)等方面的嘗試和探索。“我們建國(guó)初期實(shí)行的那種大區(qū)制度，當(dāng)時(shí)有必要，但是也有缺點(diǎn)”。總之，建國(guó)初期實(shí)行的這種大區(qū)制只存在了不過短短數(shù)年即以其被撤銷而告終，有其自身致命的缺陷和弊端，但也蘊(yùn)含了許多對(duì)于今天重新審視中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展有資借鑒的重要元素，值得我們?nèi)ニ伎己涂偨Y(jié)。（節(jié)選自《河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第3期）

《中國(guó)歷史評(píng)論》編輯部選編

本期編輯：朝旭