宅基地改革新風(fēng)向：退休干部與城鎮(zhèn)居民回鄉(xiāng)定居的三種途徑

最近一號(hào)文件的出臺(tái)，其中有些關(guān)于農(nóng)村宅基地的內(nèi)容著實(shí)讓一些退休干部和城鎮(zhèn)居民受到了“刺激”，他們中不少人想著如何在未退休時(shí)回老家蓋房子。

據(jù)我所知，前面這兩類人，也都有操作成功的經(jīng)驗(yàn)。畢竟，中國這么大，農(nóng)村這么多，在一個(gè)貴族缺失的土地上，往上數(shù)五代，不，大部分人三代即可，有幾個(gè)的祖先不是農(nóng)民？操作空間必然存在，不然何須三令五申。

上面呢，為了振興鄉(xiāng)村的大業(yè)，也操心退休干部和城鎮(zhèn)居民回鄉(xiāng)定居的事情。矛盾的是，上頭既擔(dān)心農(nóng)村的精英、鄉(xiāng)賢出走后不再歸來，又擔(dān)心他們回來后擠壓農(nóng)民的生存空間，這既要又要，既怕也怕的心態(tài)，從一眾專家的問答中，清晰可見。

有些話，專家更好說，畢竟專家那么多，從來不缺口舌。

這個(gè)事情吧，說簡單也簡單，說復(fù)雜也復(fù)雜。

先說復(fù)雜的地方。

回鄉(xiāng)定居，總要有個(gè)住處，那就涉及到宅基地與自建房問題。

我們國家的宅基地制度，自49年鼎革以來，大致經(jīng)歷了五個(gè)階段。

第一個(gè)階段，屬于農(nóng)民私有階段（1949—1956年），也就是在土地改革初期，實(shí)行的是農(nóng)民私人所有的土地制度，這個(gè)階段，“宅基地”的概念并未出現(xiàn)。《土地改革法》（1950年）明確，土地改革廢除封建土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。地主的土地歸農(nóng)民私人所有，可自由買賣、繼承。“宅基地”與農(nóng)地同為農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)，權(quán)利完整。

打了土豪，分到了田地！“耕者有其田”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了！

不過很快，我們來到了第二個(gè)階段，也是比較魔幻的一個(gè)時(shí)期。

這便是集體所有權(quán)確立階段（1956–1978年），其大背景則是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)及人民公社化的全面推進(jìn)，結(jié)果便是土地逐步收歸集體。

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》（“六十條”）正式提出“宅基地”的概念，并確立宅基地“集體所有、農(nóng)民使用”制度，禁止宅基地買賣、出租，即便是公社內(nèi)部成員也不允許。“六十條”的出臺(tái)，標(biāo)志著宅基地從私有轉(zhuǎn)向集體所有制，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下農(nóng)村土地制度的核心特征。

第三個(gè)階段，使用權(quán)逐步穩(wěn)定階段（1978–2000年），此時(shí)已經(jīng)進(jìn)行改革開放，分田下戶，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行，但宅基地制度基本沿襲六十條之規(guī)定，未根本改變。1986年首次頒布的《土地管理法》明確宅基地歸村集體所有，農(nóng)戶僅享有使用權(quán)。86年土地管理法第38條第三款規(guī)定：農(nóng)民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。但不禁止宅基地使用權(quán)人對(duì)地上建筑物進(jìn)行買賣、出租，并且第41條規(guī)定了非集體組織成員可以獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。1982年，國務(wù)院出臺(tái)《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，第14條規(guī)定：

農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論通過，生產(chǎn)大隊(duì)審核同意，報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn)；確實(shí)需要占用耕地、園地的，必須報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)發(fā)給宅基地使用證明。

可見，在這個(gè)階段并不拒絕非農(nóng)村集體成員取得農(nóng)村宅基地。

直到1998年新修訂《土地管理法》，進(jìn)一步限制宅基地流轉(zhuǎn)，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。1998年新《土地管理法》將86年土地管理法前述第41條完全刪除，1999年國務(wù)院辦公廳發(fā)39號(hào)文件、2004年國務(wù)院辦公廳發(fā)28號(hào)文件、國土資源部文件都規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，宅基地成為農(nóng)民基本居住保障，但權(quán)利封閉性絕對(duì)強(qiáng)化。

第四個(gè)階段，改革探索階段（2000—2015年），這個(gè)階段，正值城鎮(zhèn)化加速，農(nóng)村空心化問題與宅基地閑置矛盾凸顯。2007年《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但未放開流轉(zhuǎn)。地方試點(diǎn)探索宅基地有償退出、置換（如重慶“地票”制度）。2013年十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，推動(dòng)改革破冰。

總體而言，政策開始松動(dòng)，但中央層面仍以審慎為主，改革集中于地方試驗(yàn)。

第五階段：深化改革階段（2015年至今），上面多次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，土地要素市場(chǎng)化改革加速。2015年啟動(dòng)“三塊地”改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”（所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)），并對(duì)宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，明晰產(chǎn)權(quán)。

2018年中央一號(hào)文件提出“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。

2020年《土地管理法》修訂，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但宅基地流轉(zhuǎn)仍受限。2023年中央一號(hào)文件提出“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。

這個(gè)階段，宅基地使用權(quán)權(quán)能單一，農(nóng)民在宅基地上建造的房屋無法產(chǎn)權(quán)化，不利于農(nóng)戶房產(chǎn)增值及實(shí)現(xiàn)增值收益。更為嚴(yán)重的是，盡管相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私下流轉(zhuǎn)灰色交易愈演愈烈。據(jù)相關(guān)研究表明，全國各地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已較為普遍，出租房屋是目前農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實(shí)上的買賣宅基地和新農(nóng)村建設(shè)名義下的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣。這些交易由于不受法律保護(hù)，產(chǎn)生了大量的社會(huì)糾紛，影響到社會(huì)穩(wěn)定。

整體而言，在保障農(nóng)民居住權(quán)的前提下，探索宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，但仍面臨法律與實(shí)操矛盾。

說了這么多歷史，言歸正傳，簡單說說，退休干部與城鎮(zhèn)居民如何才能回鄉(xiāng)定居。

第一種方式，是最簡單，也是上面希望這些出走的“鄉(xiāng)賢”花錢做的，便是租賃鄉(xiāng)村已有的宅基地和自建房用來定居，注意，是租賃性質(zhì)，不管合伙還是單獨(dú)，不能買賣。這就跟我們鄉(xiāng)下人進(jìn)城租房住差不多，不過上面現(xiàn)在想著提升租賃的長期性和穩(wěn)定性。

這種方式，聽起來很美好，雙贏，農(nóng)民的閑置資產(chǎn)盤活了，鄉(xiāng)賢的返鄉(xiāng)定居愿望實(shí)現(xiàn)了，而且還沒有阻斷農(nóng)民的后路—宅基地使用權(quán)還在農(nóng)民手里，不過是最長20年的租賃權(quán)交出去了。

但是，孟子兩千年前就說過：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心，茍無恒心，放辟邪侈，無不為已。”

租來的資產(chǎn)，誰愿意，誰又敢在這里面投入更多的財(cái)力、物力呢？

至少我每次在城里租房子，都不會(huì)大張旗鼓的進(jìn)行裝修，沒必要也不敢。

第二種方式，便是繼承取得。自然資源部明確：城鎮(zhèn)戶籍子女，仍可繼承宅基地上房屋，按“房地一體”“地隨房走”原則獲得宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，這樣的取得方式是有限制條件的：房屋只能修繕不得翻建，若房屋倒塌，宅基地則由村集體收回。但這種繼承，就要看各自的命了。

第三種方式，重新獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，堪稱一勞永逸，按照一戶一宅原則，重新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，這種方式，排除了已經(jīng)獲得公務(wù)員身份的人員（最新規(guī)定，聘任制公務(wù)員除外）。不過，這樣總感覺哪里有點(diǎn)不對(duì)勁。

不得承認(rèn)，農(nóng)村宅基地私下交易屢禁不止，顯示其客觀合理性。此類交易對(duì)農(nóng)民、交易方和政府均有利，促進(jìn)土地資源財(cái)產(chǎn)化、資本化，滿足農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的追求，并是城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。

同時(shí)，這暴露了宅基地制度的不公和對(duì)農(nóng)民的歧視。城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)可自由交易，而農(nóng)民房產(chǎn)因宅基地限制無法作為資產(chǎn)流通，加劇城鄉(xiāng)差距。法律規(guī)定農(nóng)民只能占有、使用宅基地而不能處分，剝奪了其最為核心的處分權(quán)，違背現(xiàn)代物權(quán)制度原則。