太平洋起訴廣西貴港城管局案一審：一個違規PPP項目的善后困局

來源：@澎湃新聞微博

?北門附近原狀和復耕整改后比較

2026年5月15日，廣西貴港市港北區人民法院就“貴港市南山片區水環境綜合整治工程PPP項目”（下稱“南山項目”）糾紛案作出一審判決，駁回原告貴港南洋建設有限公司（下稱“南洋公司”）訴請解除合同、賠償損失及違約金共計6億元的全部訴訟請求。

南洋公司告訴澎湃新聞，將在規定期限內提起上訴。

此前的2024年8月，民營建筑巨頭太平洋集團有限公司（以下簡稱“太平洋集團”）和南洋公司因南山項目糾紛起訴貴港市城管局，要求賠付其墊資及違約金6億元。

這個總投資8億元的PPP項目（PPP，Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作模式）迄今已停擺3年。停擺的直接原因是，2023年9月8日，自然資源部通報2023年督查執法的56個違法違規重大典型問題，南山項目因“以水環境綜合整治項目為名違法侵占耕地挖湖造景建設人工水面、綠化景觀”違法違規被通報批評，之后被要求復墾而停工。

一個當地政府主導的項目為何會出現土地違法？企業又緣何一紙訴狀將政府部門告上法庭？

“先開工，后辦證”的PPP項目

資料顯示，南山項目采用PPP模式進行運作，貴港市城市管理監督局為項目實施機構，項目公司為貴港南洋建設有限公司，項目建設期4年，運營期16年，項目總投資8億元。

2019年，經過公開招標，社會資本方太平洋集團與政府出資方代表分別以80%、20%的持股比例出資組建貴港南洋建設有限公司，貴港市城管局作為實施機構，南洋公司作為項目公司，簽訂了《貴港市南山片區水環境綜合整治工程PPP項目合同》。

上述項目合同約定，采用“可行性缺口補助+使用者付費”的模式運作，政府方負責提供項目用地、辦理相關行政審批手續，并在項目運營期支付缺口補助；項目公司負責項目的投資、建設和運營，通過16年的運營收回投資并獲取合理收益。

太平洋集團官網顯示，太平洋建設由知名富豪嚴介和創建于1986年，曾以BT、EPCO、FEPCO、BTO等形式參與國內1000多個市縣、3000多個園區的投資、建設、運營與管理。連續12年入選世界500強，蟬聯全球建筑業私企第一。

2019年10月，前述南山項目開工，太平洋集團按照合同約定足額投入資本金，同時南洋公司向銀行貸款3.9億元推進項目建設。開工半年多后的2020年6月、7月，項目陸續取得規劃許可證、施工許可證。

南洋公司一位人士告訴澎湃新聞，“按照常規的項目審批流程，土地手續完善，本就是辦理規劃許可證、施工許可證的前置條件，既然已經辦妥項目的規劃許可證、施工許可證，就說明政府方用地的合規性手續是齊全的。”

南洋公司方面給記者展示的一份2019年當地政府批復的《PPP項目實施方案》提到，土地獲取風險由政府方承擔，建設運營風險由項目公司承擔。 “這一權責分配原則并非雙方隨意約定，而是PPP模式的通行慣例和行業標準。根據財政部2014年公布的《政府和社會資本合作模式操作指南》，征地拆遷、用地審批屬于政府法定職權，社會資本方既無權力也無能力主導，對應風險理應由政府承擔。”上述南洋公司人士對澎湃新聞表示。

貴港市城管局則辯稱，責任在南洋公司。2026年2月10日的庭審中，貴港市城管局辯護稱，“南洋公司作為項目業主，是項目用地審批、建設工程規劃許可的責任主體，需自行向規劃、自然資源主管部門提交相關的申請，因此土地審批問題不是城管局的責任；由此導致的項目被處罰，是南洋公司擅自實施‘未批先建、侵占耕地挖湖造景’等違法施工行為所致，項目停工也是南洋公司違法施工被監管部門責令整改的必然結果。城管局對此不承擔相應責任。”

波折：罰單下堅持開園

開工不到半年，2020年12月11日，因未完成項目土地行政審批手續，港南區自然資源局作出《行政處罰決定書》，認為案涉項目存在建設用地不符合土地利用總體規劃的問題，對南洋公司作出行政處罰。

一位消息人士告訴澎湃新聞，“是因為政府沒有錢購買土地指標，土地手續一直沒有辦理。被監管部門的衛星發現占用耕地，由上面通知當地自然資源局處理的”。

此后，項目因未完成土地用地手續，港南區自然資源局多次作出行政處罰。

2021年12月31日，貴港市政府組織項目用地問題協調會，要求對未經審批的土地復耕復綠，對尚未完善用地審批手續的暫停施工。

按太平洋方面的說法，貴港城管局仍然要求施工方繼續施工。

2022年 9月27日，貴港市政府發文，就項目一期開園儀式工作進行相關通知。

2022年9月底，項目基本建成，順利開園迎來第一批游客。

?南山景區玻璃橋 來源 貴港市城市管理監督局

貴港市領導在開園儀式上盛贊南山項目是貴港的“新靚麗名片”，據當地媒體報道，開園后的首個春節假期，南山公園僅大年初一至初三就接待了約8萬人次游客，一度成為貴港最火的網紅打卡點。

項目開園后，雙方專門簽訂了《PPP項目合同補充協議》，明確約定，政府應在部分運營當年的12月1日前完成績效考核，并向企業一次性支付對應的運營費用。

叫停：自然資源部通報批評

不過，這些合同、補充協議隨著監管督查的靴子落地，終成一紙空文。

2023年5月31日，國家自然資源督查廣州局在貴港市開展例行督查時，指出案涉項目存在“未批先建、侵占耕地挖湖造景”的問題。2023年9月8日，自然資源部通報2023年督查執法的56個違法違規重大典型問題，南山項目因“以水環境綜合整治項目為名違法侵占耕地挖湖造景建設人工水面、綠化景觀”違法違規被通報批評。對貴港城管局自 2020年7月至2023年5月，以建設項目為名，未經批準擅自占用土地，侵占耕地挖湖造景建設非農設施的情況予以通報。

2023 年11月3日，貴港城管局向港南區人民政府發送《關于申請支付南山水環境綜合整治工程PPP 項目復耕復綠資金的函》，提及該項目總面積2431畝，實際獲得自治區政府批復的用地指標僅為268畝。

這意味著，從項目開工直至開園，整整3年時間里，該項目超過九成的用地，都沒有完成合法的審批手續。

“我們從未想過政府違約的可能性。”南洋公司一位人士告訴澎湃新聞，“因為合同明確約定建設用地由市政府以劃撥方式無償提供，涉及的征地、拆遷和補償工作及辦理相關的審批手續等，由市政府組織實施。”

在自然資源部介入調查后，南洋公司才真正意識到問題的嚴重性。但彼時，企業已經在該項目上投入了數億元的建設資金，騎虎難下。

南洋公司一位人士告訴記者，“南山項目累計已投入資金5.5億元，企業從銀行借貸3.9億元，目前已還本金5080萬元、利息7900多萬元。而政府方包括組建公司的資本金在內，總共僅支付了2658萬元。我們多次請款，但都沒得到回復。目前所有的銀行還款，都是向社會資本方臨時籌借，社會資本方也明確表示建筑業下行嚴重，無力再借款。我們的損失現在還在持續擴大，已經很難再堅持下去了，以后的銀行貸款恐怕也只能斷供”。

?南山項目部分區域已經雜草叢生

僅僅半年之后，這片熱鬧的園區便陷入了沉寂。先是閉園，隨后是多次對已建設完成的景觀區域進行拆除、復耕、復綠，原本的人工湖、景觀帶被改造回農田。

2026年3月，澎湃新聞在現場看到，如今園內，水景已干涸，園內荒草叢生，一些設施因缺乏維護，已出現破損，甚至被盜。曾經游人如織的偌大景區，如今只能看到零星散客。這與2022年9月28日南山公園開園時的情形形成鮮明對比。

拉扯：企業的回報憂慮和政府財政壓力

項目停擺后，已投入數億元的南洋公司陷入困境。南洋公司認為，項目停擺系因政府方未按合同提供合規建設用地造成，同時政府方存在單方變更建設內容、取消核心設施、未落實水電基礎設施、拖欠資金等多項嚴重違約行為，導致項目已經基本不存在運營盈利可能。

為及時止損，2023年6月13日，南洋公司向貴港城管局發送《關于貴港市南山片區水環境綜合整治工程PPP 項目終止提請函》，但未得到回復。

另外一邊，貴港市政府同樣進退維谷。

澎湃新聞獲得的一份貴港市相關部門2023年6月26日給貴港市政府的《關于協調解決貴港市南山片區水環境綜合整治工程PPP項目有關事項的請示》中，該請示函提到，南山項目社會資本方太平洋建設集團有限公司向市政府發函，提出當前項目存在資金、土地、供電、引水、建設內容調整等多項懸而未決的問題，若問題無法解決，項目將不再適合按照PPP模式繼續實施，要求終止 PPP合同。

在請示函中，該部門同樣提及了此前南山項目的PPP項目合同第6.2條第（2）款，并指出，從上述合同條款來看，項目用地報批屬于前期工作范疇，應由貴港市政府組織實施。

針對社會資本方提出終止PPP合同并清場結算的要求，請示函中提出了兩個解決方案：一是繼續實施該PPP項目，那么預計需要資金約8256萬元至10698萬元。二是提前終止該PPP項目。但如果認定為政府方違約導致的終止，預計需支付社會資本方49126萬元。

請示函稱，提前終止該PPP項目將會造成財政無法承受的支出壓力，甚至可能會新增政府隱性債務。同時為了避免項目出現爛尾而造成財政資金重大損失，維護政府信用及良好形象，建議優先考慮繼續實施該PPP項目。

此后，為了避免違約，當地政府竭力推動項目繼續推進。

最為關鍵的土地方面，澎湃新聞看到的一份文件顯示，貴港市城管局以貴港市國資委全資控股的貴港市金衡投資有限公司名義，就“貴港市南山風景名勝區提升改造工程項目”（以下簡稱南山改造項目）向貴港市自然資源局申請了用地。項目內容變為“綜合提升南山片區水環境1922畝”，施工時間是“2024年1月到2026年1月”。

2024年10月15日，貴港市自然資源局向貴港市城管局劃撥了選址涉及的多幅地塊。

2026年3月，貴港市城管局在接受澎湃新聞采訪時表示，“該項目違規用地已完成整改并通過了上級有關部門復核”。

南洋公司人士告訴記者，“以金衡公司的名義解決土地指標，市里并沒有和我們通氣，直到案件開庭審理時，我們才看到相關書面的批復材料。期間，城管局曾經給過我們一個解決方案，再給3500萬元讓公司將項目全部完成”。

但南洋公司認為這個方案不現實，“園區生態綠化及整體景觀遭到了嚴重破壞，政府方又大幅調整了原本的項目設計方案和建設內容，戲水池、游泳池等核心經營性設施的關鍵設備被取消，項目核心主營的公園門票收益預期直接斷崖式下滑。同時，項目運營所需的水、電等公用設施條件也遲遲沒有落實，已建成的商業街、水上樂園等根本無法投入運營”。

南洋公司負責人解釋道：“這一系列調整已經導致項目中標時的使用者付費基礎發生根本性改變，后續幾乎不可能產生任何運營收入。給我們3500萬元，就算能勉強完成工程，后面十幾年的運營收益也完全沒有保障，這個項目已經徹底不具備PPP項目的條件了。”

而貴港市城管局則向澎湃新聞表示：我市有關部門一直積極協助南洋公司辦理各種行政審批事項。因南洋公司一直未取得超審批范圍的用地手續，該項目于2023年5月停工，依法補辦相關手續后，南洋公司認為未達預期收益，提出終止南山項目PPP合同。

訴訟：一審判決駁回南洋公司全部請求

在窮盡溝通又始終無法達成一致后，南洋公司決定通過訴訟解除合同。

2024年8月22日，南洋公司就解除《貴港市南山片區水環境綜合整治工程 PPP 項目合同》行政協議一案向貴港市中級人民法院（下稱“貴港中院”）提起訴訟，被告為貴港城管局、貴港市人民政府（項目授權機關，實際實施機構）、第三人貴港文旅。

南洋公司在訴訟中要求，判令貴港城管局和貴港市政府賠償企業的損失5.5億元，并支付5000萬元的違約金。該主張依據合同約定：因政府方違約導致合同終止的，需賠付項目公司實際損失及5000萬元固定違約金。南洋公司暫按已投入資金核算，損失及違約金合計主張約6億元。

貴港中院于2024年11月立案，2025年1月以“貴港市政府不是本案適格被告，本案不屬于本院管轄”為由，將案件移送至貴港市港北區人民法院審理。隨后，案件被告亦變更為貴港城管局。

案件移送后，法院要求南洋公司限期向貴港市財政局提交財政評審材料。南洋公司則認為，案件已經進入訴訟程序，項目的損失應當由法院委托的第三方司法鑒定機構來認定。

2026年5月15日，港北區法院作出一審判決，駁回南洋公司全部訴訟請求。

澎湃新聞注意到，貴港市城管局在庭審中辯稱，南洋公司是案涉項目用地審批、建設工程規劃許可的法定及約定責任主體，其拒不履行法定職責是核心違約根源。作為依據，其引用的是2023年11月由國家發展改革委、財政部印發的《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）第（十一）項“特許經營者應做深做實項目前期工作”，并指出：項目前期工作核心即包含項目業主單位圍繞行政許可事項取得合法審批。

對于雙方爭議最大的土地責任歸屬問題，判決書認為，“南洋公司在建設項目過程中應盡到審查土地性質的義務，作為項目建設單位應當及時提出用地申請并在市城管局的協助下辦理相關用地手續，在建設過程中非法占用土地進行建設導致被行政處罰進而停工整改，本身亦存在一定過錯。案涉項目建設過程中雖出現違法用地，但最終通過補辦手續方式使得項目用地合法化，并未因此而導致合同目的無法實現，因此市城管局不構成實質性違約。”

對于政府單方調整建設內容導致營收基礎滅失的問題，判決書認為，“甲方對建設內容調整有單方調整權，本案中的建設內容調整亦具有合理正當性，且項目亦未進入運營階段，是否實質影響收入尚未確定。因此市城管局不構成實質性違約，亦不因此導致合同目的無法實現。”

對于一審判決結果，南洋公司代理律師表示，“判決書幾乎無視了PPP合同和實施方案中關于土地責任和風險由政府方承擔的明確約定，完全站在行政機關的立場上。”

南洋公司表示，無法接受該判決，將在近期提起上訴。

破局：問題項目如何走出困境？

南山項目的困境可以說是一個有典型性的樣本。

其核心矛盾是，在土地出讓收入下降的背景下，部分地方政府難以履行PPP項目中的政府支出責任；而社會資本則面臨對金融機構的還本付息壓力。

2025年，財政部印發的《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》提到，對于直至2024年底前還沒有開工的項目，原則上不再采取PPP存量項目模式實施；確有必要開工的，可采取其他模式實施。

對于在推動已運營項目平穩運行方面，指導意見強調，“依法履約按效付費”、“地方政府對已運營項目要按合同依法履約，將政府支出責任按規定納入預算管理”、“鼓勵支持社會資本方、金融機構、政府方平等溝通、互惠讓利，科學優化PPP存量項目實施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素，共同降低項目運營成本”。

具體來說，比如要“綜合運用各類資源和政策工具”，對符合條件的在建項目，地方政府可統籌運用專項債券、一般債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。對已建成運營項目，地方政府可按要求安排使用相關地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題，推動PPP存量項目持續運營。

早在一年前的2024年，財政部披露化債方案，包括增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力等。

上述南洋公司的人也提到，“貴港市政府相關人士曾說過，等專項資金到了再安排，但什么時候到、到多少、怎么安排都沒有方案”。

一位央企的PPP項目管理者也告訴記者，“中央政策層面對化債政策比較明確，但到地方政府還是會存在化債思路不明確，但對企業來說，能想的辦法只能是訴訟”。

一位曾代理了多起PPP項目訴訟案件的資深律師表示，“從實踐看，社會資本與地方政府的糾紛大部分還是要通過訴訟來解決，但操作過程中，立案難、審理難、執行難的問題都存在，甚至有的公司在當地還有其他項目，有些部門或者領導會通過審計其他項目施壓。總的來說，對于企業，訴訟未必是最好的途徑，又是沒有辦法的辦法。”