養(yǎng)老靠誰(shuí)？11部門(mén)聯(lián)合發(fā)文：互助養(yǎng)老

2026年4月29日，民政部、國(guó)家發(fā)展改革委等11部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)互助性養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2026〕11號(hào)）正式亮相。

這是我國(guó)首次在全國(guó)層面就如何推進(jìn)互助性養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作出系統(tǒng)性、總體性部署。

當(dāng)前，我國(guó)60歲以上老年人口已達(dá)3.23億。

相當(dāng)于整個(gè)美國(guó)的人口，或者近4個(gè)德國(guó)的人口。

在這3.23億老人中，有多少能得到專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)？

遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

《意見(jiàn)》明確，到2030年，具備互助服務(wù)功能的城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率不低于70%。

從政策出臺(tái)到2030年，只有4年時(shí)間。

4年，3.23億老人，70%覆蓋率。

1

什么是互助性養(yǎng)老服務(wù)？

互助性養(yǎng)老服務(wù)，是指通過(guò)鄰里或村（社區(qū)）居民間的互相幫扶，為老年人提供自愿性、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)的活動(dòng)。

簡(jiǎn)單說(shuō)，就是低齡老人照顧高齡老人，健康老人照顧失能老人，鄰里之間互相幫助。

在中國(guó)農(nóng)村，鄰里互助養(yǎng)老有著悠久的歷史。過(guò)去，農(nóng)村老人靠子女、靠鄰里、靠宗族，形成了天然的互助網(wǎng)絡(luò)。

但隨著城鎮(zhèn)化加速，年輕人大量進(jìn)城，農(nóng)村空心化嚴(yán)重，傳統(tǒng)的互助網(wǎng)絡(luò)被撕裂。

城市呢？

城市老人住在鋼筋水泥的盒子里，對(duì)門(mén)不相識(shí)，互助更無(wú)從談起。

所以，互助性養(yǎng)老服務(wù)不是回歸傳統(tǒng)，而是在現(xiàn)代社會(huì)重建互助網(wǎng)絡(luò)。

《意見(jiàn)》的核心邏輯是：政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、自愿互助、普惠可及。

政府不包辦一切，而是搭建平臺(tái)、制定規(guī)則、提供支持，讓社會(huì)力量成為養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。

2

11部門(mén)聯(lián)合發(fā)文：為什么是互助養(yǎng)老？

參與聯(lián)合發(fā)文的11個(gè)部委是：民政部、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、廣電總局、體育總局、中國(guó)殘聯(lián)、全國(guó)老齡辦。

11個(gè)部門(mén)。

少了一個(gè)最重要的部委：財(cái)政部。

這意味著互助養(yǎng)老不是民政部門(mén)一家的事，而是涉及土地、住房、醫(yī)療、通信、體育、殘聯(lián)等多個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。

為什么需要這么多部門(mén)？

因?yàn)轲B(yǎng)老是一個(gè)綜合性問(wèn)題，涉及居住、醫(yī)療、交通、通信、精神文化等多個(gè)維度。

比如，自然資源部負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)老舊小區(qū)適老化改造；衛(wèi)生健康委負(fù)責(zé)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；體育總局負(fù)責(zé)老年人體育活動(dòng)。

地方政府負(fù)總責(zé)，民政部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)，各部門(mén)按職責(zé)分工落實(shí)。

但政策從中央到地方，從文件到落地，中間隔著千山萬(wàn)水。

3

2030目標(biāo)：70%覆蓋率背后的雄心與焦慮

《意見(jiàn)》明確，到2030年，具備互助服務(wù)功能的城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率不低于70%。

到2035年，互助性養(yǎng)老服務(wù)組織化程度進(jìn)一步提高，服務(wù)支持體系進(jìn)一步健全。

目前我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率遠(yuǎn)低于這個(gè)數(shù)字。農(nóng)村尤其薄弱，很多村莊連一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)都沒(méi)有。

從現(xiàn)在的水平到70%，4年時(shí)間，意味著每年要新增數(shù)萬(wàn)個(gè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

這不是簡(jiǎn)單的蓋房子。

每個(gè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施需要：場(chǎng)地、設(shè)備、人員、資金、管理制度。

場(chǎng)地從哪里來(lái)？城市里寸土寸金，農(nóng)村里空心化嚴(yán)重。

人員從哪里來(lái)？養(yǎng)老服務(wù)人員短缺是全國(guó)性問(wèn)題，農(nóng)村更是招不到人。

資金從哪里來(lái)？政府財(cái)政有限，社會(huì)資本觀望，老人自身支付能力弱。

70%的目標(biāo)，雄心勃勃，但實(shí)現(xiàn)路徑并不清晰。

《意見(jiàn)》提到了多種籌資渠道：政府投入、村集體出資、社會(huì)捐贈(zèng)、老人自籌。

但這些渠道在現(xiàn)實(shí)中都面臨困難。

政府投入要看地方財(cái)政狀況；村集體出資要看村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；社會(huì)捐贈(zèng)要看企業(yè)和社會(huì)組織的意愿；老人自籌要看老人自身的經(jīng)濟(jì)條件。

在農(nóng)村，很多老人每月養(yǎng)老金只有100多元，讓他們自籌養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)，不現(xiàn)實(shí)。

4

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：日本互助養(yǎng)老的啟示

日本是老齡化程度最高的國(guó)家之一，在互助養(yǎng)老方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)70年代，日本開(kāi)始探索超越家庭的新型互助養(yǎng)老模式。

2000年，日本實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為互助養(yǎng)老提供了制度保障。

日本的互助養(yǎng)老有幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，法制化。日本有一整套養(yǎng)老法律體系，從《老人福利法》到《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》，為互助養(yǎng)老提供了法律依據(jù)。

第二，專業(yè)化。日本的互助養(yǎng)老不是簡(jiǎn)單的鄰里互助，而是有專業(yè)社工、護(hù)理人員參與的專業(yè)服務(wù)。

第三，多元化。日本的互助養(yǎng)老形式多樣，有社區(qū)嵌入式、日間照料、居家訪問(wèn)、短期入住等多種模式。

第四，社會(huì)化。日本的互助養(yǎng)老不僅有政府參與，還有大量社會(huì)組織、企業(yè)、志愿者參與。

中國(guó)的互助養(yǎng)老可以借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，但也要看到差異。日本是發(fā)達(dá)國(guó)家，人均GDP是中國(guó)的數(shù)倍，養(yǎng)老投入能力更強(qiáng)。日本的社會(huì)組織發(fā)達(dá)，志愿者文化成熟，中國(guó)在這方面還有差距。所以，中國(guó)的互助養(yǎng)老不能照搬日本模式，而要探索適合中國(guó)國(guó)情的路徑。