中國調(diào)整生態(tài)保護(hù)補償政策，破解資金過度依賴財政等難題

中國實施生態(tài)保護(hù)補償20多年來取得積極成效，但現(xiàn)階段仍面臨著跨區(qū)域橫向補償推進(jìn)難度大、重點區(qū)域補償力度不足、補償資金來源過度依賴財政等問題。

為了破解這些問題，5月22日，國家發(fā)展改革委財政部公開《推進(jìn)生態(tài)綜合補償實施方案》（下稱方案），推出20項舉措提升財政縱向補償精準(zhǔn)性，增強地區(qū)間橫向補償協(xié)同性，拓展市場化補償渠道，從而構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的補償格局，以充分調(diào)動各方面參與生態(tài)綜合補償?shù)姆e極性，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

經(jīng)過多年努力，中國生態(tài)保護(hù)補償機制的覆蓋范圍、受益人口、投入力度均穩(wěn)居世界首位，

這為提升我國生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)水平、共建生態(tài)文明提供了有力保障。目前每年中央財政年均生態(tài)保護(hù)補償資金規(guī)模已達(dá)2000多億元，地方政府也會投入幾百億元財政資金，中國生態(tài)保護(hù)補償機制運轉(zhuǎn)高度依賴財政資金。

中國國際工程咨詢有限公司農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與地區(qū)業(yè)務(wù)部主任王才君表示，從需求側(cè)看，國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)管護(hù)、退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域的資金需求持續(xù)增長，現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)補償資金主要來自財政撥付，市場化補償資金比例低，資金來源單一，且存在明顯資金缺口。同時，中西部生態(tài)功能區(qū)地方財力有限，配套能力不足，財政投入的邊際約束日益凸顯。

受經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)市場低迷等多重因素影響，近些年財政收入增長乏力，而民生等剛性支出不減，財政收支矛盾不斷加大。從長遠(yuǎn)來看，中國需要解決生態(tài)保護(hù)補償資金過度依賴財政的問題。

對此，《方案》給出了多項舉措，其中一大核心是培育生態(tài)保護(hù)補償?shù)氖軆攨^(qū)的發(fā)展內(nèi)生動力，實現(xiàn)自我造血。

目前，個別地方在自然保護(hù)地政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“一刀切”情況，將一般控制區(qū)內(nèi)所有人為行動一禁了之，一定程度上影響了地方發(fā)展。

《方案》提出，研究出臺自然保護(hù)地價值實現(xiàn)準(zhǔn)入清單。分區(qū)分類制定準(zhǔn)入清單，明確自然保護(hù)地一般控制區(qū)準(zhǔn)入的業(yè)態(tài)、項目類型，提出管控要求，劃定適當(dāng)區(qū)域推動生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、科考科普等融合發(fā)展。

《方案》還要求，因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。強化重要生態(tài)系統(tǒng)綜合補償。比如在穩(wěn)定沙漠、戈壁、荒漠生態(tài)系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上，推廣“光伏+治沙”等產(chǎn)業(yè)模式，協(xié)同推動防沙治沙、清潔發(fā)電、群眾增收。培育壯大生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體，支持發(fā)展就業(yè)容量大的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，壯大一批縣域支柱性生態(tài)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)等。

目前生態(tài)保護(hù)補償?shù)貐^(qū)一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，要想激發(fā)動力離不開資金支持，而僅靠上級財政補貼資金并不足夠。

此次《方案》提出，探索建立生態(tài)保護(hù)補償基金，鼓勵引導(dǎo)與自然資源利用密切相關(guān)的企業(yè)和其他社會資本積極參與基金出資，自然資源等部門按規(guī)定為基金支持的項目提供用地等要素保障；同時，引導(dǎo)金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，開發(fā)與資源環(huán)境要素相關(guān)的綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務(wù)，按照市場化法治化原則為符合條件的各類生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目提供融資支持。

王才君認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)補償單一依賴財政投入的模式存在受財政狀況波動影響大、對保護(hù)主體長效激勵不足、生態(tài)保護(hù)與地方民生發(fā)展聯(lián)動性弱等局限。而探索建立市場化運作的生態(tài)保護(hù)補償基金，是擺脫上述困境的重要路徑。

王才君表示，生態(tài)保護(hù)補償基金如通過“修復(fù)+運營”“保護(hù)+經(jīng)營”等模式，在嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)底線前提下，培育生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，打造具備穩(wěn)定合理收益的項目載體，打破生態(tài)保護(hù)僅靠財政持續(xù)投入的單一格局。

“而基金市場化運作的合理收益，可反哺重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的保護(hù)主體，為生態(tài)管護(hù)經(jīng)費、保護(hù)成效獎勵提供穩(wěn)定補充。同時，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以帶動地方產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村勞動力就近就業(yè)、村集體與農(nóng)戶共享增值收益，把生態(tài)紅利留在當(dāng)?shù)亍⒒菁叭罕姡瑯?gòu)建‘保護(hù)—增值—反哺’良性循環(huán)?！蓖醪啪f。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家劉桂環(huán)表示，此次《方案》通過補償方式的多元化拓展，推動保護(hù)者從單純依靠財政輸血轉(zhuǎn)向通過生態(tài)產(chǎn)品溢價、權(quán)益交易分紅、綠色金融支持等渠道獲得可持續(xù)收益，讓“誰保護(hù)、誰受益”的原則在市場機制中得到有效體現(xiàn)，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的內(nèi)生動力。