[20]“防范和打擊非法金融活動(dòng)總體戰(zhàn)” 學(xué)習(xí)筆記（十九）

行為監(jiān)管的國(guó)際鏡鑒（一）：英國(guó)FCA——“雙峰”監(jiān)管的標(biāo)桿

我們前十八篇系統(tǒng)拆解了“總體戰(zhàn)”的理論框架：管行為、打早打小、全鏈條治理、穿透式監(jiān)管……這些理念，在國(guó)際上并非憑空而來(lái)。

這一篇開(kāi)始，我們把目光投向國(guó)際，看看其他國(guó)家是怎么做的。首先來(lái)看公認(rèn)的標(biāo)桿——英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）。

一、“雙峰”的由來(lái)：為什么要分家？

2008年金融危機(jī)之前，英國(guó)實(shí)行“單一監(jiān)管者”模式——金融服務(wù)管理局（FSA）同時(shí)負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。

危機(jī)暴露了這個(gè)模式的致命缺陷：FSA過(guò)于關(guān)注機(jī)構(gòu)“會(huì)不會(huì)倒”，忽視了機(jī)構(gòu)“對(duì)消費(fèi)者好不好”。當(dāng)北巖銀行倒閉時(shí)，監(jiān)管者才發(fā)現(xiàn)自己既沒(méi)防住風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)保護(hù)好儲(chǔ)戶。

危機(jī)之后，英國(guó)痛定思痛，決定“分家”。2013年，F(xiàn)SA被拆分為兩個(gè)機(jī)構(gòu)：審慎監(jiān)管局（PRA）負(fù)責(zé)“不讓銀行倒閉”，金融行為監(jiān)管局（FCA）負(fù)責(zé)“確保市場(chǎng)公平和消費(fèi)者保護(hù)”。

這就是“雙峰監(jiān)管”的由來(lái)——兩座并立的山峰，一座管“穩(wěn)定”，一座管“公平”。兩者分設(shè)，各管一攤，避免“穩(wěn)定壓倒消費(fèi)者保護(hù)”的傾向。這一模式被澳大利亞、南非等國(guó)相繼采納，成為全球金融監(jiān)管改革的重要參照。

二、FCA的三大目標(biāo)

FCA的使命被精煉地概括為三個(gè)目標(biāo)，寫(xiě)入了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》：

第一，保護(hù)消費(fèi)者。 確保金融機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者公平、透明、誠(chéng)信，防止不當(dāng)銷(xiāo)售、誤導(dǎo)、欺詐。

第二，保護(hù)市場(chǎng)誠(chéng)信。 維護(hù)金融市場(chǎng)的秩序，防止市場(chǎng)操縱、內(nèi)幕交易等行為。

第三，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)。 通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)新、降低進(jìn)入壁壘，讓消費(fèi)者有更多選擇、更低價(jià)格。

注意第三點(diǎn)：FCA不只是“管”，還要“促”——通過(guò)監(jiān)管促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這與“總體戰(zhàn)”要求的“前移治理關(guān)口”“打早打小”不同，F(xiàn)CA的目標(biāo)更為復(fù)合。

三、11條原則：不寫(xiě)厚手冊(cè)，只定大方向

FCA最著名的創(chuàng)新是“原則監(jiān)管”——只制定了11條基本原則，每?jī)H一兩句話。比如：

原則6：客戶的利益必須得到公平對(duì)待。

原則7：必須向客戶提供清晰、公平、不誤導(dǎo)的信息。

原則11：必須與監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持開(kāi)放合作的關(guān)系。

就這么11條，構(gòu)成了FCA所有監(jiān)管活動(dòng)的“總綱”。

原則監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于：讓企業(yè)自己思考“怎么做才是對(duì)的”，而不是機(jī)械地遵守“規(guī)則說(shuō)什么”。一個(gè)遵循原則的企業(yè)，會(huì)主動(dòng)審視自己的銷(xiāo)售流程是否公平、信息披露是否清晰、投訴處理是否及時(shí)。

這和我們第七篇討論的“實(shí)質(zhì)重于形式”異曲同工——看的是行為的本質(zhì)，而不是形式上的合規(guī)。

當(dāng)然，原則監(jiān)管也有代價(jià)：不清晰。企業(yè)常抱怨：“你說(shuō)要公平對(duì)待客戶，但什么才算‘公平’？”FCA的回應(yīng)是：“如果你需要問(wèn)我‘這是不是公平’，那它很可能不夠公平。”這在哲學(xué)上正確，在實(shí)踐中確實(shí)給企業(yè)帶來(lái)了不確定性。

四、早期干預(yù)：在產(chǎn)品傷害消費(fèi)者之前叫停

FCA的另一項(xiàng)核心工具是“早期干預(yù)”權(quán)力。傳統(tǒng)監(jiān)管是“事后懲戒”——消費(fèi)者上當(dāng)受騙了，再去查處、罰款、賠償。但傷害已經(jīng)造成。FCA的邏輯是：與其等傷害發(fā)生后再補(bǔ)救，不如在產(chǎn)品傷害消費(fèi)者之前就叫停。

為此，F(xiàn)CA獲得了在產(chǎn)品上市前進(jìn)行干預(yù)的法定權(quán)力。如果一個(gè)金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)存在“對(duì)消費(fèi)者可能造成重大傷害”的風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)CA可以要求修改產(chǎn)品設(shè)計(jì)、限制銷(xiāo)售對(duì)象、甚至叫停整個(gè)產(chǎn)品。

這正是我們第六篇討論的“前移治理關(guān)口”的國(guó)際實(shí)踐。區(qū)別在于：FCA有明確的法律授權(quán)，而我們還在探索“行政約談”“責(zé)令停止”等工具的合法性和程序規(guī)范。

五、監(jiān)管沙盒：為創(chuàng)新留出空間

FCA還開(kāi)創(chuàng)了“監(jiān)管沙盒”機(jī)制，允許創(chuàng)新金融產(chǎn)品在可控環(huán)境中測(cè)試，暫時(shí)豁免部分監(jiān)管要求。這一機(jī)制已被全球50多個(gè)國(guó)家借鑒。

沙盒的邏輯是：監(jiān)管不能扼殺創(chuàng)新，但也不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)。在沙盒里，企業(yè)可以測(cè)試新產(chǎn)品，監(jiān)管可以觀察風(fēng)險(xiǎn)，消費(fèi)者有額外保護(hù)措施。測(cè)試成功，推向市場(chǎng)；測(cè)試失敗，及時(shí)叫停。

這對(duì)“總體戰(zhàn)”有什么啟發(fā)？“管行為”不是“管死行為”。如何在保護(hù)消費(fèi)者的同時(shí)，不扼殺真正的金融創(chuàng)新？監(jiān)管沙盒提供了一個(gè)可能的思路。我國(guó)部分地區(qū)和領(lǐng)域也在探索類似的“創(chuàng)新試點(diǎn)”機(jī)制，但尚未形成像FCA沙盒那樣標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制的制度安排。

六、對(duì)“總體戰(zhàn)”的啟示

FCA的經(jīng)驗(yàn)告訴我們幾件事：

第一，行為監(jiān)管可以、也應(yīng)該有獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)和法律授權(quán)。 不是“順帶做做”，而是專門(mén)設(shè)目標(biāo)、專門(mén)給權(quán)力。

第二，“原則監(jiān)管”和“實(shí)質(zhì)重于形式”是一體兩面。 我們第七篇討論的穿透式監(jiān)管，在FCA那里就是原則監(jiān)管的操作化。

第三，“早期干預(yù)”需要明確的法律授權(quán)。 FCA可以在產(chǎn)品上市前就干預(yù)，前提是法律給了它這個(gè)權(quán)力。我們的“前移治理關(guān)口”要落地，同樣需要法律層面的突破。

第四，“監(jiān)管沙盒”提供了創(chuàng)新與監(jiān)管平衡的可行路徑。 如何在“管行為”的同時(shí)不扼殺創(chuàng)新，這是“總體戰(zhàn)”推進(jìn)中需要持續(xù)探索的問(wèn)題。

當(dāng)然，F(xiàn)CA的模式不是拿來(lái)就能用的。中國(guó)的金融監(jiān)管體制有自己的特點(diǎn)——黨管金融、央地協(xié)同、大一統(tǒng)格局。我們不需要照搬“雙峰分家”，但可以借鑒FCA的核心理念：行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管并重、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管結(jié)合、早期干預(yù)與事后懲戒互補(bǔ)。

下期預(yù)告：《原則監(jiān)管vs規(guī)則監(jiān)管——FCA的監(jiān)管理念對(duì)中國(guó)有何啟發(fā)？》