王海：建議將純泡茶服務從食品經營許可項目中豁免

四川省食品安全條例修改建議｜純泡茶服務低風險備案管理

關于修改《四川省食品安全條例》明確茶樓茶館“純泡茶服務”低風險備案管理的建議——建議將純泡茶服務從食品經營許可“餐飲服務—自制飲品制售”項目中豁免

建議人：王海

一、建議事項

建議修改《四川省食品安全條例》，明確茶樓、茶館、茶坊等經營主體提供“純泡茶服務”的低風險監管規則。

第一，明確“純泡茶服務”不宜一律納入完整食品經營許可管理。所謂純泡茶服務，是指經營者在固定經營場所，使用符合生活飲用水衛生標準的水或者開水，對具有合法來源、符合食品安全標準的茶葉、代用茶、袋泡茶進行即時沖泡，并現場提供飲用的低風險服務。

第二，明確符合《四川省食品安全條例》第一百零九條“食品小經營店”條件的茶樓、茶館、茶坊，僅提供純泡茶服務的，依法實行食品小經營店備案管理，不需要另行取得食品經營許可證中的“餐飲服務—自制飲品制售”經營項目許可。

第三，明確純泡茶服務雖然免于完整食品經營許可，但不免除食品安全主體責任。經營者仍應履行進貨查驗、水質安全、餐飲具清洗消毒、從業人員健康管理、場所衛生、真實宣傳、明碼標價等義務。

第四，明確奶茶、鮮榨果汁、現制冰飲、冷泡飲品、復合調制飲品、熱食類食品、冷食類食品、生食類食品、糕點類食品、外賣配送等不屬于純泡茶服務，仍應依法取得相應許可或者備案。

第五，明確僅因純泡茶服務未辦理備案，且未造成食品安全危害后果的，應適用《四川省食品安全條例》關于食品小經營店未備案的處理規則，不得直接適用《食品安全法》第一百二十二條五萬元起罰規則。

二、事件背景與問題定位

近期成都多家茶樓茶館因“無證泡茶”被集中投訴舉報，暴露出食品經營許可制度在傳統低風險經營場景中的適用不清、風險分級不足、處罰后果過重等問題。

現行《食品經營許可和備案管理辦法》將食品經營項目分為食品銷售、餐飲服務、食品經營管理三類，并將“自制飲品制售”列入餐飲服務范圍。在執法實踐中，茶樓用熱水沖泡茶葉、代用茶、袋泡茶，容易被納入“自制飲品制售”，進而被要求辦理食品經營許可證。

但純泡茶服務與冷食、生食、熱食加工、奶茶調制、鮮榨果汁等項目并非同一風險等級。純泡茶服務的主要風險控制點是茶葉和代用茶來源、水質、杯具消毒、從業人員健康、場所衛生和真實宣傳。這些事項完全可以通過備案、告知承諾、日常檢查、抽檢、信用監管和投訴舉報核查等方式規范，不宜一律采用完整食品經營許可。

成都事件的實質，不是消費者監督制度錯誤，而是食品經營許可制度需要風險分級改革。法律應嚴打真正危害食品安全的違法行為，也應給低風險、傳統性、小微經營活動留下合理生存空間。

三、修改理由

（一）純泡茶服務食品安全風險較低，不宜套用高風險餐飲規則

純泡茶服務通常只是以熱水沖泡合格茶葉、代用茶、袋泡茶并現場飲用。只要茶葉來源合法、水質合格、餐飲具清洗消毒合格、場所衛生符合要求，其食品安全風險明顯低于冷食制售、生食制售、鮮榨果汁、奶茶調制、熱食加工等項目。

對純泡茶服務一律要求取得完整食品經營許可證，容易造成“低風險行為承受高許可、高處罰壓力”的結果，不符合風險分級監管、包容審慎監管和過罰相當原則。

（二）四川省已有食品小經營店備案制度，應優先適用

《四川省食品安全條例》第四十一條已經規定，對從事食品經營的食品小經營店、食品攤販實行備案管理；第一百零九條規定，食品小經營店是指有固定經營門店，銷售食品或者提供餐飲服務，從業人員少、條件簡單的個體食品經營者。

大量街邊茶館、棋牌茶樓、小型茶坊，具有固定門店、從業人員少、條件簡單、僅提供現場泡茶服務等特點。對符合食品小經營店條件的茶樓茶館，應當依法實行備案管理，而不是機械適用完整食品經營許可規則。

（三）現行部門規章和執法口徑存在過度擴張許可義務的風險

茶樓單純用熱水沖泡合格茶葉、代用茶的經營行為，食品安全風險極低。現行部門規章和執法口徑將其一律納入“自制飲品制售”并要求取得食品經營許可，實質上擴大了《食品安全法》第三十五條所稱“餐飲服務”的適用范圍，增加了市場主體義務。

該做法涉嫌不符合《行政許可法》第十三條關于能夠通過事后監管解決的事項可以不設行政許可的規定，以及第十六條關于法規、規章不得增設行政許可、不得增設違反上位法條件的規定；也不符合《立法法》第九十一條關于部門規章不得無上位法依據增加義務的要求。

（四）不分風險一律重罰，容易導致過罰失衡并誘發批量圍獵

《食品安全法》第一百二十二條對未取得食品生產經營許可的處罰較重，貨值不足一萬元的，也可能面臨五萬元以上十萬元以下罰款。若將純泡茶服務機械納入完整許可管理，就會使低風險傳統經營活動承受明顯過重的處罰后果。

對于符合食品小經營店條件的茶樓茶館，若僅因純泡茶服務未備案，且未造成食品安全事故或者其他危害后果，應適用《四川省食品安全條例》關于食品小經營店未備案的處理規則，以責令改正、警告、指導備案為主。

（五）豁免許可不是豁免監管，而是轉向更精準的低風險監管

純泡茶服務應當守住食品安全底線。建議明確“免許可、輕備案、嚴底線”：免予取得完整食品經營許可，依法實行食品小經營店備案或者告知承諾備案，同時嚴格落實食品安全主體責任。

四、建議修改條文

方案一：在《四川省食品安全條例》第四十一條后增加一條，作為第四十一條之一

第四十一條之一 茶樓、茶館、茶坊等經營主體符合本條例第一百零九條規定的食品小經營店條件，且僅在固定經營門店提供純泡茶服務的，實行食品小經營店備案管理，不需要取得食品經營許可證中的餐飲服務—自制飲品制售經營項目許可。

本條所稱純泡茶服務，是指經營者使用符合生活飲用水衛生標準的水或者開水，對具有合法來源、符合食品安全標準的茶葉、代用茶、袋泡茶進行即時沖泡，由經營者或者消費者現場沖泡并現場飲用的低風險服務。

純泡茶服務經營者應當履行食品安全主體責任，落實進貨查驗、水質安全、餐飲具清洗消毒、從業人員健康管理、場所衛生、真實宣傳、明碼標價等義務。

有下列情形之一的，不適用本條規定，應當依法取得相應食品經營許可或者備案：（一）添加奶、乳制品、植脂末、糖漿、鮮果、果蔬汁、冰塊、酒精、食品添加劑等原料制售飲品；（二）制售奶茶、鮮榨果汁、現制冰飲、冷泡飲品、復合調制飲品等；（三）制售熱食類、冷食類、生食類、糕點類食品；（四）從事網絡外賣配送或者跨場所配送現制飲品；（五）使用依法不得作為食品原料經營的動植物原料，或者宣傳疾病預防、治療、保健功效；（六）法律、法規、規章規定應當取得食品經營許可的其他食品經營活動。

方案二：修改第四十五條，增加低風險純泡茶服務設施要求

僅提供純泡茶服務的食品小經營店，可以根據食品安全風險程度簡化場所布局、設施設備和專門區域要求。未設置廚房操作間且不從事食品加工制作的，不適用廚房操作間與就餐場所隔離要求；但應當具備與經營規模相適應的清洗、消毒、防塵、防蠅、防鼠、防蟲、廢棄物收集等基本衛生設施，或者使用符合食品安全要求的一次性餐飲具、集中消毒餐飲具。

方案三：修改第四十六條，增加備案材料簡化規則

僅提供純泡茶服務的食品小經營店，備案材料可以簡化為備案表、備案人身份證明及聯系方式、營業執照、從事接觸直接入口食品工作人員健康證明、經營場所信息、純泡茶服務食品安全承諾書。縣級人民政府市場監督管理部門收到備案材料后，應當即時發放備案憑證，并書面告知風險控制要點及注意事項。

方案四：修改第一百零一條，增加法律責任銜接規則

符合本條例第四十一條之一規定、僅提供純泡茶服務的食品小經營店，未按規定辦理備案且未造成食品安全事故或者其他危害后果的，適用本條關于食品小經營店未備案的處理規定；不得直接適用《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條關于未取得食品生產經營許可的處罰規定。

經營者使用不符合食品安全標準的茶葉、代用茶、飲用水、餐飲具，或者存在非法添加、虛假宣傳、經營依法禁止作為食品原料物質等違法行為的，依照食品安全法律、法規有關規定處理。

方案五：修改第一百零九條，增加“純泡茶服務”定義

純泡茶服務，是指茶樓、茶館、茶坊等經營主體在固定經營場所，使用符合生活飲用水衛生標準的水或者開水，對具有合法來源、符合食品安全標準的茶葉、代用茶、袋泡茶進行即時沖泡，并現場提供飲用的低風險服務。

五、配套實施建議

第一，建議四川省市場監督管理局制定《茶樓茶館純泡茶服務食品安全合規指引》，以清單方式明確茶葉和代用茶進貨查驗、水質安全、杯具消毒、人員健康、場所衛生、功效宣傳邊界、消費者提示等內容。

第二，建議設置六個月至一年的過渡期。過渡期內，對僅提供純泡茶服務、未發生食品安全事故、能夠及時整改備案的茶樓茶館，以宣傳教育、行政指導、責令改正為主，原則上不予處罰。

第三，建議建立“豁免許可不豁免監管”的監督機制。對純泡茶服務納入低風險監管；對奶茶、鮮榨果汁、冷泡飲品、現制冰飲、冷食熱食、糕點、生食、外賣配送等較高風險項目，仍依法納入相應許可或者備案管理。

第四，建議四川省人民政府、四川省市場監督管理局向國務院和國家市場監督管理總局提出國家層面配套修改建議，明確純泡茶服務不屬于需要完整食品經營許可的自制飲品制售項目。

第五，建議正確處理投訴舉報與惡意索賠的關系。對真實食品安全違法線索，應依法核查處理；對僅利用許可不清、處罰壓力實施批量圍獵、虛假舉報、栽贓陷害、以舉報相威脅索取無合法基礎款項的，應依法區分處理。

六、結論

茶樓泡茶應當守食品安全底線，但不應被粗暴納入高風險餐飲許可體系。

純泡茶服務具有傳統性、普遍性、低風險、小微經營特征。對符合食品小經營店條件的茶樓茶館，應明確實行備案管理，而不是一律要求取得完整食品經營許可證，更不應直接適用五萬元起罰規則。

建議四川省率先通過修改《四川省食品安全條例》，明確純泡茶服務低風險備案管理規則，為全國低風險食品經營許可改革提供四川經驗。

法律應當嚴打真正危害食品安全的違法行為，也應當給低風險、傳統性、小微經營活動留下合理生存空間。

七、主要依據

《中華人民共和國食品安全法》

第二條 在中華人民共和國境內從事下列活動，應當遵守本法：

（一）食品生產和加工（以下稱食品生產），食品銷售和餐飲服務（以下稱食品經營）；

（二）食品添加劑的生產經營；

（三）用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備（以下稱食品相關產品）的生產經營；

（四）食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品；

（五）食品的貯存和運輸；

（六）對食品、食品添加劑、食品相關產品的安全管理。

????供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定。

第三條 食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度。

第三十五條 國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品，不需要取得許可。

????縣級以上地方人民政府食品藥品監督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》的規定，審核申請人提交的本法第三十三條第一款第一項至第四項規定要求的相關資料，必要時對申請人的生產經營場所進行現場核查；對符合規定條件的，準予許可；對不符合規定條件的，不予許可并書面說明理由。

第三十六條 食品生產加工小作坊和食品攤販等從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，食品藥品監督管理部門應當對其加強監督管理。

????縣級以上地方人民政府應當對食品生產加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理，加強服務和統一規劃，改善其生產經營環境，鼓勵和支持其改進生產經營條件，進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營，或者在指定的臨時經營區域、時段經營。

????食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。

第一百二十二條 違反本法規定，未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動，或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑以及用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。

????明知從事前款規定的違法行為，仍為其提供生產經營場所或者其他條件的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬元以上十萬元以下罰款；使消費者的合法權益受到損害的，應當與食品、食品添加劑生產經營者承擔連帶責任。

第一百二十七條 對食品生產加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區、直轄市制定的具體管理辦法執行。

第一百四十八條 消費者因不符合食品安全標準的食品受到損害的，可以向經營者要求賠償損失，也可以向生產者要求賠償損失。接到消費者賠償要求的生產經營者，應當實行首負責任制，先行賠付，不得推諉；屬于生產者責任的，經營者賠償后有權向生產者追償；屬于經營者責任的，生產者賠償后有權向經營者追償。

????生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。但是，食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。

《中華人民共和國行政許可法》

第十三條　本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：

????（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

????（二）市場競爭機制能夠有效調節的；

????（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；

????（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

?第十六條　行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

????地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

????規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

????法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。

《中華人民共和國立法法》第九十一條　國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構以及法律規定的機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。

????部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

《食品經營許可和備案管理辦法》

第四條 在中華人民共和國境內從事食品銷售和餐飲服務活動，應當依法取得食品經營許可。

　　下列情形不需要取得食品經營許可：

　　（一）銷售食用農產品；

　　（二）僅銷售預包裝食品；

　　（三）醫療機構、藥品零售企業銷售特殊醫學用途配方食品中的特定全營養配方食品；

　　（四）已經取得食品生產許可的食品生產者，在其生產加工場所或者通過網絡銷售其生產的食品；

　　（五）法律、法規規定的其他不需要取得食品經營許可的情形。

　　除上述情形外，還開展其他食品經營項目的，應當依法取得食品經營許可。

第十一條 申請食品經營許可，應當按照食品經營主體業態和經營項目分類提出。

　　食品經營主體業態分為食品銷售經營者、餐飲服務經營者、集中用餐單位食堂。食品經營者從事食品批發銷售、中央廚房、集體用餐配送的，利用自動設備從事食品經營的，或者學校、托幼機構食堂，應當在主體業態后以括號標注。主體業態以主要經營項目確定，不可以復選。

　　食品經營項目分為食品銷售、餐飲服務、食品經營管理三類。食品經營項目可以復選。

　　食品銷售，包括散裝食品銷售、散裝食品和預包裝食品銷售。

　　餐飲服務，包括熱食類食品制售、冷食類食品制售、生食類食品制售、半成品制售、自制飲品制售等，其中半成品制售僅限中央廚房申請。

　　食品經營管理，包括食品銷售連鎖管理、餐飲服務連鎖管理、餐飲服務管理等。

　　食品經營者從事散裝食品銷售中的散裝熟食銷售、冷食類食品制售中的冷加工糕點制售和冷葷類食品制售應當在經營項目后以括號標注。

　　具有熱、冷、生、固態、液態等多種情形，難以明確歸類的食品，可以按照食品安全風險等級最高的情形進行歸類。

　　國家市場監督管理總局可以根據監督管理工作需要對食品經營項目進行調整。

《食品經營許可審查通則》關于簡單制售、沖調類低風險項目的審查規則；

《四川省食品安全條例》

第四十一條 從事食品生產的小作坊應當取得食品小作坊生產許可。對從事食品經營的食品小經營店、食品攤販實行備案管理，僅銷售食用農產品的小經營店和攤販，不需要備案。許可和備案不收取費用。

　　食品小作坊、小經營店具體認定標準，食品小作坊、小經營店及攤販許可和備案管理辦法，許可證、備案證式樣由省人民政府市場監督管理部門制定并向社會公布。

第一百零一條 違反本條例規定，食品小作坊未按規定取得食品小作坊生產許可的、食品小經營店未按規定備案的，由縣級人民政府市場監督管理部門責令改正，給予警告；拒不改正的，對食品小作坊、小經營店處一千元以上一萬元以下罰款。

　　違反本條例規定，食品攤販未按規定備案的，由鄉鎮人民政府或者街道辦事處責令改正，給予警告；拒不改正的，處五十元以上五百元以下罰款。

　　違反本條例規定，食品小作坊、小經營店轉讓、出租、出借、偽造、涂改許可證或者備案證的，由縣級人民政府市場監督管理部門對食品小作坊、小經營店處一千元以上一萬元以下罰款。

第一百零九條 本條例下列用語的含義：

　　食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

　　食品相關產品，指用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備。

　　預制菜是指將一種或多種食材，經預加工或預烹調制成的成品或者半成品。

　　食品小作坊，是指有固定生產經營場所，生產經營規模小的個體食品生產加工者。

　　食品小經營店，是指有固定經營門店，銷售食品或者提供餐飲服務，從業人員少、條件簡單的個體食品經營者。

　　食品攤販，是指無固定經營門店，銷售食品或者提供餐飲服務的個體食品經營者。

　　食用農產品，是指在農業活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產品。農業活動，指傳統的種植、養殖、采摘、捕撈等農業活動，以及設施農業、生物工程等現代農業活動。植物、動物、微生物及其產品，指在農業活動中直接獲得的，以及經過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質的產品。食用農產品屬于食品。

　　農產品集中交易市場，是指銷售食用農產品的批發市場和零售市場（含農貿市場）。

　　食用農產品集中交易市場開辦者，是指依法設立，為食用農產品交易提供平臺、場地、設施、服務以及日常管理的企業法人或者其他組織。

　　群體性聚餐活動，是指在餐飲服務提供者經營場所以外的公共區域舉辦的群體性聚餐活動，包括農村集體聚餐、城區集體聚餐、涉及餐飲服務的大型公眾聚集性活動等。

　　入網服務提供者，是指為網絡食品交易第三方平臺提供者或者食品生產經營者提供入網前指導、協助入網審查、食品和服務信息上傳等入網服務的單位和個人。

　　糧食，是指原糧和成品糧，包括谷物、豆類、薯類等。原糧，是指未經加工的稻谷、豆類、薯類等。成品糧，是指原糧經機械等方式加工的初級產品，如大米、小麥粉等。

國家級上位法及配套規章修改建議｜低風險食品經營許可豁免

關于修改《中華人民共和國食品安全法》及配套規章建立低風險食品經營許可豁免、備案與風險分級制度的建議——建議將純泡茶服務從食品經營許可“餐飲服務—自制飲品制售”項目中豁免

建議人：王海

一、建議事項

建議在國家層面系統修改《中華人民共和國食品安全法》及相關配套規章、規范性文件，建立食品經營許可、備案、告知承諾、許可豁免相結合的風險分級監管制度。

第一，修改《食品安全法》第三十五條，明確國家對食品經營實行風險分級管理。對高風險食品經營活動實行許可管理；對低風險、小規模、傳統性、現場即時消費的食品經營活動，可以依法實行備案、告知承諾或者許可豁免管理。

第二，修改《食品安全法》第一百二十二條，明確依法屬于備案管理、告知承諾管理或者許可豁免管理的低風險食品經營活動，不適用“未取得食品生產經營許可”五萬元起罰規則；對未按規定備案且未造成危害后果的，應以責令改正、警告為主。

第三，修改《食品經營許可和備案管理辦法》，明確“純泡茶服務”不屬于需要取得食品經營許可證的“餐飲服務—自制飲品制售”經營項目，可以由地方結合實際實行備案、告知承諾或者許可豁免管理。

第四，修改《食品經營許可審查通則》，將“泡茶”從“簡單制售但仍需取得相應許可項目”的規則中單獨列出，明確純泡茶服務實行許可豁免或者備案管理。

第五，建立全國統一的低風險食品經營活動目錄，由國家市場監督管理總局會同國家衛生健康委員會制定并動態調整，將純泡茶服務、簡單熱水沖調類服務等納入目錄。

第六，明確行政許可瑕疵與食品安全實質違法、消費欺詐、懲罰性賠償之間的邊界。僅因低風險食品經營活動未辦理許可或者備案，且食品本身符合食品安全標準、未造成危害后果、未虛假宣傳的，不應當然認定為經營不符合食品安全標準食品或者欺詐。

二、國家層面修改的必要性

成都茶樓“無證泡茶”事件說明，現行食品經營許可制度對部分低風險傳統經營活動缺乏精細化分類。實踐中，茶樓用熱水沖泡茶葉、代用茶、袋泡茶，容易被納入“自制飲品制售”，進而被要求辦理食品經營許可證。

但是，泡茶與冷食、生食、奶茶、鮮榨果汁、熱食加工等項目風險等級不同，不應一律適用同等許可和處罰規則。純泡茶服務的風險控制點主要是茶葉和代用茶來源、水質、杯具消毒、從業人員健康、場所衛生和真實宣傳，這些事項完全可以通過備案、告知承諾、日常檢查、抽檢、信用監管和投訴舉報核查等方式實現。

《食品安全法》已經確立食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治的原則，也規定食品生產加工小作坊和食品攤販等應當符合與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。現行法律已有風險管理和適應小規模經營特點的制度基礎，但對“低風險食品經營活動”的國家級目錄、許可豁免標準、備案管理規則尚不夠明確。

同時，《食品安全法》第一百二十二條對未取得食品生產經營許可的處罰較重。如果將純泡茶等低風險行為機械納入許可管理，就會導致低風險行為承受高處罰后果，既不符合過罰相當原則，也容易形成批量舉報、批量索賠、以處罰恐懼談判的制度空間。

三、法治理據

（一）行政許可應當堅持必要性原則

《行政許可法》第十三條規定，通過自主決定、市場競爭、行業自律、事后監督等方式能夠予以規范的事項，可以不設行政許可。純泡茶服務完全可以通過備案、告知承諾、事中事后監管方式規范，不宜一律設置完整食品經營許可。

（二）部門規章不得無上位法依據增加市場主體義務

《立法法》第九十一條規定，部門規章應當屬于執行法律、行政法規、國務院決定、命令的事項；沒有法律或者國務院行政法規、決定、命令依據的，部門規章不得設定減損權利或者增加義務的規范。將純泡茶服務一律納入“自制飲品制售”，實質上增加了大量低風險小微經營主體的許可義務，應當通過國家層面予以明確和糾偏。

（三）食品安全監管應當堅持風險管理

真正需要嚴許可、嚴處罰的是非法添加、使用非食品原料、經營過期變質食品、冷食生食不符合衛生條件、虛假宣傳治療保健功效等實質危害食品安全和消費者權益的行為。純泡茶服務不應與上述高風險項目適用同一監管強度。

（四）行政處罰應當堅持過罰相當

對已經取得營業執照、有固定場所、使用合格茶葉和飲用水、未造成食品安全事故，僅因低風險純泡茶服務許可邊界不清的小微經營者，應以規范、指導、備案、整改為主；對真正無證生產經營高風險食品、非法添加、虛假宣傳、欺詐消費者等行為，應當依法嚴厲處罰。

（五）食品安全社會共治不能被許可邊界不清異化

消費者監督和舉報真實違法線索應當受到保護。但制度本身也應避免因許可分類不清、罰則過重，使低風險小微經營活動成為批量圍獵對象。國家層面建立低風險食品經營許可豁免制度，既有利于食品安全監管，也有利于保護消費者監督制度的正當性。

四、建議修改《食品安全法》的具體條文

方案一：修改第三十五條，增加風險分級許可、備案、告知承諾、許可豁免規則

第三十五條 國家對食品生產經營實行許可、備案、告知承諾和許可豁免相結合的風險分級管理制度。

從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可；但是，法律、行政法規規定不需要取得許可，或者國務院食品安全監督管理部門根據食品安全風險程度確定實行備案、告知承諾、許可豁免管理的低風險食品經營活動除外。

銷售食用農產品和僅銷售預包裝食品的，不需要取得許可。僅銷售預包裝食品的，應當報所在地縣級以上地方人民政府食品安全監督管理部門備案。

國務院食品安全監督管理部門應當會同國務院衛生行政部門，根據食品安全風險程度、經營規模、加工方式、消費場景等因素，制定低風險食品經營活動目錄，明確許可、備案、告知承諾、許可豁免的適用范圍，并向社會公布、動態調整。

縣級以上地方人民政府食品安全監督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》和本法規定，對食品經營活動實行分類監管，不得對依法屬于備案、告知承諾或者許可豁免管理的低風險食品經營活動變相增設行政許可。

方案二：修改第三十六條，擴大地方小規模低風險經營管理授權

第三十六條 食品生產加工小作坊、食品小經營店、食品攤販以及其他小規模低風險食品生產經營者從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件、風險程度相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害。食品安全監督管理部門應當加強服務、指導和監督管理。

縣級以上地方人民政府應當對食品生產加工小作坊、食品小經營店、食品攤販以及其他小規模低風險食品生產經營者進行綜合治理，加強服務和統一規劃，改善其生產經營環境，鼓勵和支持其改進生產經營條件。

食品生產加工小作坊、食品小經營店、食品攤販以及其他小規模低風險食品生產經營者的具體許可、備案、告知承諾、監督管理和法律責任，由省、自治區、直轄市根據本法和國務院有關規定制定。

方案三：修改第一百二十二條，增加低風險備案和許可豁免排除規則

依法屬于備案管理、告知承諾管理或者許可豁免管理的低風險食品經營活動，經營者未辦理備案或者未履行告知承諾義務的，不適用本條第一款關于未取得食品生產經營許可的處罰規定；法律、法規另有規定的，依照其規定。

經營者從事低風險食品經營活動，未按規定備案或者未履行告知承諾義務，且未造成食品安全事故或者其他危害后果的，由縣級以上地方人民政府食品安全監督管理部門責令改正，給予警告；拒不改正的，可以處二百元以上二千元以下罰款。經營者使用不符合食品安全標準的食品原料、飲用水、餐飲具，或者存在非法添加、虛假宣傳、經營依法禁止生產經營食品等違法行為的，依照本法有關規定處理。

方案四：修改第一百二十七條，增加食品小經營店和其他小規模低風險經營者

第一百二十七條 對食品生產加工小作坊、食品小經營店、食品攤販以及其他小規模低風險食品生產經營者的違法行為處罰，依照省、自治區、直轄市依據本法制定的具體管理辦法執行；法律、行政法規另有規定的，從其規定。

省、自治區、直轄市制定具體管理辦法，應當堅持風險分級、過罰相當、處罰與教育相結合原則，對低風險、初次、輕微并及時改正且未造成危害后果的違法行為，依法實行輕微不罰、首違不罰或者責令改正、警告處理。

方案五：對第一百四十八條作出配套解釋，明確行政許可瑕疵不當然產生懲罰性賠償

僅因依法應當許可、備案或者告知承諾而未辦理相關手續，食品本身符合食品安全標準，未造成消費者人身、財產損害，且不存在虛假宣傳、非法添加、以非食品冒充食品、以不合格食品冒充合格食品等情形的，不當然認定為生產經營不符合食品安全標準的食品，不當然適用本條第二款懲罰性賠償規定。

經營者存在非法添加、虛假宣傳、使用不符合食品安全標準原料、經營過期變質食品、隱瞞足以影響消費者購買決定的重要食品安全信息等情形的，依法承擔懲罰性賠償責任。

五、建議修改《食品經營許可和備案管理辦法》

方案一：修改第四條，增加低風險純泡茶服務許可豁免

僅在固定經營場所使用符合生活飲用水衛生標準的水或者開水，對具有合法來源、符合食品安全標準的茶葉、代用茶、袋泡茶進行即時沖泡，并現場提供飲用的純泡茶服務，不需要取得食品經營許可；由省、自治區、直轄市食品安全監督管理部門結合本地實際實行備案、告知承諾或者許可豁免管理。

方案二：修改第十一條，明確自制飲品制售不包括純泡茶服務

前款所稱自制飲品制售，不包括僅以熱水沖泡合格茶葉、代用茶、袋泡茶并現場提供飲用的純泡茶服務。純泡茶服務的管理，依照本辦法第四條關于低風險食品經營活動的規定執行。

方案三：增加低風險食品經營活動目錄

國家市場監督管理總局建立低風險食品經營活動目錄。納入目錄的食品經營活動，可以根據風險程度實行備案、告知承諾或者許可豁免管理。低風險食品經營活動目錄應當包括食品類別、加工方式、經營場景、風險控制要求、不得適用情形等內容，并向社會公布、動態調整。

地方市場監督管理部門不得對列入許可豁免目錄的低風險食品經營活動變相要求取得食品經營許可。

方案四：增加純泡茶服務定義和排除情形

本辦法所稱純泡茶服務，是指經營者在固定經營場所，使用符合生活飲用水衛生標準的水或者開水，對具有合法來源、符合食品安全標準的茶葉、代用茶、袋泡茶進行即時沖泡，并現場提供飲用的低風險服務。

有下列情形之一的，不屬于純泡茶服務，應當依法取得相應食品經營許可或者備案：（一）添加奶、乳制品、植脂末、糖漿、鮮果、果蔬汁、冰塊、酒精、食品添加劑等原料制售飲品；（二）制售奶茶、鮮榨果汁、現制冰飲、冷泡飲品、復合調制飲品等；（三）制售熱食類、冷食類、生食類、糕點類食品；（四）從事網絡外賣配送或者跨場所配送現制飲品；（五）使用依法不得作為食品原料經營的動植物原料，或者宣傳疾病預防、治療、保健功效；（六）法律、法規、規章規定應當取得食品經營許可的其他食品經營活動。

六、建議修改《食品經營許可審查通則》

現行審查通則已經承認“泡茶”屬于簡單制售、食品安全風險較低，但目前處理方式仍是“簡化許可審查”，不是“許可豁免”。建議修改為：

食品經營者從事解凍、簡單加熱、沖調、組合、擺盤、洗切等食品安全風險較低的簡單制售，可以根據風險程度適當簡化許可審查要求。

其中，僅以熱水沖泡合格茶葉、代用茶、袋泡茶并在固定經營場所現場提供飲用的純泡茶服務，不屬于應當取得食品經營許可的自制飲品制售項目，依法實行備案、告知承諾或者許可豁免管理。

從事奶茶、鮮榨果汁、現制冰飲、冷泡飲品、復合調制飲品、冷食類食品、生食類食品、熱食類食品、糕點類食品等經營活動的，不適用前款規定，應當依法取得相應食品經營許可。

七、過渡期與執法銜接建議

第一，建議國家市場監督管理總局在修改規章前，先行發布指導意見，明確對純泡茶服務實行包容審慎監管。對首次發現僅提供純泡茶服務、未造成危害后果、及時整改備案的經營者，以教育、指導、責令改正為主。

第二，建議建立一年過渡期。過渡期內，各地市場監管部門應集中開展茶樓茶館合規指導，統一口徑，避免同案不同罰。

第三，建議區分許可瑕疵與實質食品安全違法。對純泡茶服務未許可、未備案問題，應重點引導規范；對非法添加、使用不合格原料、虛假宣傳藥品或者保健功效、經營過期變質食品等，應依法嚴厲查處。

第四，建議建立投訴舉報分類處理規則。對真實食品安全違法線索依法核查；對明顯不以維護食品安全為目的、利用許可邊界不清批量圍獵小微經營者、以行政處罰壓力索取無合法基礎款項的，應依法審查處理。

第五，建議同步發布典型案例，明確：純泡茶服務許可豁免不等于食品安全責任豁免；行政許可瑕疵不當然等于欺詐；真正危害食品安全、虛假宣傳、非法添加的行為必須嚴懲。

八、結論

成都茶樓“無證泡茶”事件，不是證明消費者監督錯了，而是證明食品經營許可制度需要風險分級改革。

國家層面應當修改《食品安全法》及相關配套規章，建立許可、備案、告知承諾、許可豁免相結合的食品經營風險分級制度。純泡茶服務應從食品經營許可中的“餐飲服務—自制飲品制售”項目中豁免，改為備案、告知承諾或者許可豁免管理。

法律應嚴打真正危害食品安全的違法行為，也應給低風險、傳統性、小微經營活動留下合理生存空間。

九、主要依據

《中華人民共和國食品安全法》

第二條 在中華人民共和國境內從事下列活動，應當遵守本法：

（一）食品生產和加工（以下稱食品生產），食品銷售和餐飲服務（以下稱食品經營）；

（二）食品添加劑的生產經營；

（三）用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備（以下稱食品相關產品）的生產經營；

（四）食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品；

（五）食品的貯存和運輸；

（六）對食品、食品添加劑、食品相關產品的安全管理。

????供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定。

第三條 食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度。

第三十五條 國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品，不需要取得許可。

????縣級以上地方人民政府食品藥品監督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》的規定，審核申請人提交的本法第三十三條第一款第一項至第四項規定要求的相關資料，必要時對申請人的生產經營場所進行現場核查；對符合規定條件的，準予許可；對不符合規定條件的，不予許可并書面說明理由。

第三十六條 食品生產加工小作坊和食品攤販等從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，食品藥品監督管理部門應當對其加強監督管理。

????縣級以上地方人民政府應當對食品生產加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理，加強服務和統一規劃，改善其生產經營環境，鼓勵和支持其改進生產經營條件，進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營，或者在指定的臨時經營區域、時段經營。

????食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。

第一百二十二條 違反本法規定，未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動，或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑以及用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。

????明知從事前款規定的違法行為，仍為其提供生產經營場所或者其他條件的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬元以上十萬元以下罰款；使消費者的合法權益受到損害的，應當與食品、食品添加劑生產經營者承擔連帶責任。

第一百二十七條 對食品生產加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區、直轄市制定的具體管理辦法執行。

第一百四十八條 消費者因不符合食品安全標準的食品受到損害的，可以向經營者要求賠償損失，也可以向生產者要求賠償損失。接到消費者賠償要求的生產經營者，應當實行首負責任制，先行賠付，不得推諉；屬于生產者責任的，經營者賠償后有權向生產者追償；屬于經營者責任的，生產者賠償后有權向經營者追償。

????生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。但是，食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。

《中華人民共和國行政許可法》

第十三條　本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：

????（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

????（二）市場競爭機制能夠有效調節的；

????（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；

????（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

?第十六條　行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

????地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

????規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

????法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。

《中華人民共和國立法法》第九十一條　國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構以及法律規定的機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。

????部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

《食品經營許可和備案管理辦法》

第四條 在中華人民共和國境內從事食品銷售和餐飲服務活動，應當依法取得食品經營許可。

　　下列情形不需要取得食品經營許可：

　　（一）銷售食用農產品；

　　（二）僅銷售預包裝食品；

　　（三）醫療機構、藥品零售企業銷售特殊醫學用途配方食品中的特定全營養配方食品；

　　（四）已經取得食品生產許可的食品生產者，在其生產加工場所或者通過網絡銷售其生產的食品；

　　（五）法律、法規規定的其他不需要取得食品經營許可的情形。

　　除上述情形外，還開展其他食品經營項目的，應當依法取得食品經營許可。

第十一條 申請食品經營許可，應當按照食品經營主體業態和經營項目分類提出。

　　食品經營主體業態分為食品銷售經營者、餐飲服務經營者、集中用餐單位食堂。食品經營者從事食品批發銷售、中央廚房、集體用餐配送的，利用自動設備從事食品經營的，或者學校、托幼機構食堂，應當在主體業態后以括號標注。主體業態以主要經營項目確定，不可以復選。

　　食品經營項目分為食品銷售、餐飲服務、食品經營管理三類。食品經營項目可以復選。

　　食品銷售，包括散裝食品銷售、散裝食品和預包裝食品銷售。

　　餐飲服務，包括熱食類食品制售、冷食類食品制售、生食類食品制售、半成品制售、自制飲品制售等，其中半成品制售僅限中央廚房申請。

　　食品經營管理，包括食品銷售連鎖管理、餐飲服務連鎖管理、餐飲服務管理等。

　　食品經營者從事散裝食品銷售中的散裝熟食銷售、冷食類食品制售中的冷加工糕點制售和冷葷類食品制售應當在經營項目后以括號標注。

　　具有熱、冷、生、固態、液態等多種情形，難以明確歸類的食品，可以按照食品安全風險等級最高的情形進行歸類。

　　國家市場監督管理總局可以根據監督管理工作需要對食品經營項目進行調整。

《食品經營許可審查通則》關于簡單制售、沖調類低風險項目的審查規則；

各省、自治區、直轄市關于食品小經營店、小餐飲、小攤販備案管理的地方性法規。