陳彥斌：把握健全宏觀經濟治理體系的新要求

陳彥斌資料圖。本文來源：《 學習時報 》（ 2026年04月29日 第 02 版 ）

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把握健全宏觀經濟治理體系的新要求

陳彥斌

中國社會科學院工業經濟研究所所長

宏觀經濟治理體系是國家運用財政、貨幣、產業、就業、區域等政策工具，對宏觀經濟運行進行系統調節與統籌協調的制度化安排。這一體系是中國特色社會主義市場經濟體制的重要組成部分，也是我國制度優勢的充分體現。自2020年提出“完善宏觀經濟治理體制”以來，我國立足國情實際，持續探索宏觀經濟治理路徑，不斷完善宏觀調控制度體系，穩步豐富政策工具箱，顯著增強了宏觀調控的科學性和政府治理的有效性。進入“十五五”時期，面對復雜多變的國際環境和國內經濟發展新形勢，“十五五”規劃綱要不僅從完善宏觀調控制度體系、健全現代財政制度和加快建設金融強國等領域對健全宏觀經濟治理體系進行了全面部署，還從完善宏觀調控目標體系、提升宏觀經濟治理效能、加強預期管理等方面提出了新要求。深刻把握這些新要求，對于完善宏觀經濟治理體系、推動經濟高質量發展，具有重要的理論和實踐意義。

促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式

“十五五”規劃綱要提出：“提高宏觀調控和政府治理水平，促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式。”這是在黨的二十屆三中全會關于宏觀經濟治理要求基礎上新增的明確方向性提法，意味著宏觀經濟治理的落腳點不僅在于統籌各類宏觀政策，更在于系統性重塑經濟發展模式。

“更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式”是推動經濟高質量發展的必然選擇。過去較長一段時期，我國經濟增長高度依賴投資和出口，形成了“高投資、高出口、高儲蓄、低消費”的結構性特征。這一模式在發展初期成效顯著，但也積累了經濟內外失衡、資源環境壓力加大、過度依賴外部需求等問題，可持續性日益減弱。在此背景下，轉向新發展模式，成為經濟高質量發展的重要出路。具體而言，一是“內需主導”有助于在百年未有之大變局中構筑確定性。牢牢把握擴大內需這一戰略基點，將經濟增長主要動力錨定于國內14億多人口的超大規模市場，既能有效緩沖外部需求收縮與供應鏈擾動，也能從根本上提升我國經濟應對外部沖擊的韌性與自主性，從而在國際風云變幻中保持相對穩定的發展態勢。二是“消費拉動”能夠破解當前供強需弱的突出矛盾。近年來，我國供給能力持續提升，而居民消費需求相對不足，制約了宏觀經濟供需平衡。通過穩步增加居民收入、健全社會保障體系、優化收入分配格局、改善消費環境等舉措，持續釋放消費潛力，既能有效拉動經濟增長，又能促進供需良性互動，實現更高水平的動態平衡。三是“內生增長”強調以科技創新和深化改革作為經濟發展主動力。其核心在于以技術進步、人力資本積累和制度創新驅動全要素生產率提升。通過深化科技體制改革、強化企業創新主體地位、激發人才活力，可以有效提升全要素生產率，擺脫對資源投入的過度依賴，加快形成創新驅動的新發展模式，切實推動經濟高質量發展。

轉變經濟發展模式與完善宏觀經濟治理體系相輔相成。更重要的是，新的經濟發展模式有助于更好地健全宏觀經濟治理體系。第一，內需主導的發展模式能夠降低經濟對外部需求的依賴，減少國際不確定性對國內宏觀政策的掣肘，從而增強宏觀調控的自主性，并進一步提升宏觀經濟治理的有效性。第二，消費拉動的增長模式要求政策更加注重收入分配、社會保障等長期性因素，這有助于推動宏觀經濟治理從偏重短期總需求管理，轉向短期調節與中長期結構優化相結合，從而通過加強治理體系的系統性來提升宏觀經濟治理的整體效能。第三，內生增長的發展模式依賴于創新生態培育和制度性改革，這要求宏觀經濟治理從傳統的總量調控為主，轉向貨幣政策、財政政策等穩定政策與科技創新政策、產業政策、競爭政策等增長政策協同發力，從而更好提升潛在增速、改善宏觀政策效果。

完善宏觀調控目標體系

“十五五”規劃綱要明確提出，“完善宏觀調控目標體系，統籌短期目標和中長期目標、總量平衡和結構調整”。這一表述顯著彌補了西方宏觀政策理論中僅關注短期穩定目標的理論局限。西方宏觀經濟政策大多聚焦于平抑產出缺口與通脹缺口，以實現短期經濟穩定并兼顧金融穩定。然而，在我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段的背景下，潛在增速面臨下行壓力，若簡單套用基于西方宏觀理論的政策目標，容易得出政策力度不足的錯誤結論。因此，破解中國問題的關鍵在于立足中國實踐、提煉中國規律、總結中國理論，構建適應自身發展階段和政策環境的宏觀經濟治理體系。

與西方宏觀經濟政策相比，中國宏觀經濟治理體系不僅涵蓋宏觀政策工具，還整合了地方政府經濟治理和區域協調發展戰略機制，以及針對改善宏觀政策效果的改革舉措。這些在實踐過程中逐步形成短期穩定目標、長期增長目標、結構優化目標三類目標協同并進的格局。這三類目標各有側重并相互支撐：穩定目標聚焦于平抑短期波動，防止經濟大起大落，為增長和結構優化創造平穩環境；增長目標著眼于提升長期潛在產出水平，通過激發創新、優化要素配置，推動經濟實現在既定宏觀經濟結構下的潛在增速；結構目標則致力于解決供需錯配、區域失衡、產業升級等深層次矛盾，為穩定和增長提供可持續的制度與產業基礎。三者缺一不可，共同構成完整的宏觀調控目標體系，切實增強了宏觀調控在應對復雜問題時的有效性。

根據政策目標與政策工具相對應的原則，工具數量須與目標相匹配，才能保障政策效果。“十五五”規劃綱要確立了穩定、增長、結構三大類目標，相應地需要配置穩定政策、增長政策、結構政策三大類工具。穩定政策主要包括財政政策、貨幣政策等短期總需求管理工具，通過調節赤字率、利率、存款準備金率等變量，實現逆周期和跨周期調節。增長政策聚焦于提升全要素生產率，涵蓋科技創新政策、人力資本投資、產業扶持政策等，旨在增強長期增長潛力。結構政策則著眼于總需求結構、總供給結構、收入分配結構等重大宏觀經濟結構的調整優化，用于化解宏觀結構失衡并優化資源配置。三類工具并非簡單疊加，而需要統籌使用、協同發力，實現“三策合一”，以真正實現宏觀調控目標的整體最優。

提升宏觀經濟治理效能

“十五五”規劃綱要提出了“提升宏觀經濟治理效能”的要求。相關內容有三處表述：第一處位于第一篇第一章“發展環境”部分，在回顧“十四五”時期成就時指出“宏觀經濟治理效能進一步提升”；第二處位于第六篇開篇段落部分，明確提出“提升宏觀經濟治理效能，促進資源配置效率最優化和效益最大化，激發全社會內生動力和創新活力，確保高質量發展行穩致遠”；第三處在第六篇提出“增強宏觀政策取向一致性和有效性”。此外，“十五五”規劃綱要還新增“優化高質量發展綜合績效考核”，將宏觀經濟治理效能與考核評價掛鉤。這表明，提升宏觀經濟治理效能既是過去幾年宏觀經濟治理取得顯著成績的寶貴經驗，也是未來必須堅持的具體操作層面新要求。

過去，關于如何健全宏觀經濟治理體系，存在一個需要審慎對待的問題：經濟治理體系日益龐大是否會降低宏觀調控效率，從而不利于市場機制的有效性？這種擔憂有其合理性。因為，如果體系層級過多、協調成本過高，確實可能降低政策響應速度，扭曲市場價格信號。對此，“十五五”規劃綱要作出了明確回應，即提升宏觀經濟治理效能。這意味著完善治理體系不是簡單地增設機構和疊加政策，而是以效能最大化和效率最優化為導向，構建高效協同、科學精準的治理架構。

完善宏觀經濟治理體系與提升宏觀經濟治理效能，二者相互依存、有機統一。宏觀經濟治理體系涵蓋調控目標、政策工具、協調機制、預期管理等具體內容，是政策實施機制及其制度安排的總和，為宏觀經濟治理活動提供基礎平臺。宏觀經濟治理效能則是對這一體系運行效果的評價，反映其在實現穩定、增長、結構等目標上的實際能力。二者辯證統一：如果缺乏完善的宏觀經濟治理體系，效能提升將失去制度支撐，易陷入短期化、碎片化的調控困境；與之對應，如果宏觀經濟治理效能無法有效提升，體系即使完備也可能流于形式，難以產生實質性治理成效。因此，二者不可偏廢，必須將體系建設與效能提升統一起來，不斷完善宏觀經濟治理體系，并始終以提升宏觀經濟治理效能為檢驗標準，才能真正把制度優勢轉化為發展實效，推動宏觀經濟治理不斷邁上新臺階。

將預期管理納入宏觀經濟治理全過程

“十五五”規劃綱要提出，要“健全預期管理機制，將預期管理納入宏觀經濟治理全過程”。西方一些國家的預期管理主要局限于貨幣政策領域，手段相對單一，多圍繞提升貨幣政策透明度、發布前瞻性指引等操作方式，且往往聚焦于短期經濟波動，缺乏對中長期前景的系統引導。與之形成鮮明對比的是，中國預期管理的內涵更為豐富、工具更加多樣，兼顧短期、中長期乃至超長期，形成了中國預期管理的重要制度特色。事實上，我國的五年規劃（計劃）等戰略安排，都是成功的長期預期管理實踐，為經濟社會發展提供了清晰、穩定的前景指引，有效引導了經濟主體行為，取得了顯著的治理成效。

“十五五”規劃綱要的最新表述將預期管理從宏觀調控的工具手段提升為貫穿治理全鏈條的基礎性制度安排，標志著宏觀經濟治理體系不僅承擔“系統性調控經濟”的職能，還具備“全過程管理預期”的新功能。將預期管理納入宏觀經濟治理全過程，是應對復雜經濟局面的必然選擇。預期作為影響經濟回升向好的關鍵變量，具有自我強化的顯著特征。若經濟主體對政策方向缺乏穩定預期，對收益持謹慎態度，即使宏觀政策力度充足，也可能難以扭轉經濟下行壓力。反之，若能夠通過權威解讀、政策溝通、透明度建設等手段有效引導預期，則可激活“預期改善—經濟回升—預期進一步改善”的正向循環，從而推動經濟回歸高水平均衡增長路徑。

將預期管理納入宏觀經濟治理全過程，需與完善宏觀調控目標體系、提升宏觀經濟治理效能的總體要求形成有機統一。一方面，預期管理是連接政策目標與政策效果的關鍵紐帶，穩定、增長、結構三大類目標的實現，均依賴于經濟主體對政策可信度的認知和響應。另一方面，治理效能的提升很大程度上體現為預期引導的有效性，政策協同、工具創新、政策評價等舉措最終都要通過改善預期來轉化為實際經濟績效。因此，健全預期管理機制并非增設額外的宏觀經濟治理環節，而是通過對現有治理流程的優化再造，使宏觀經濟治理更具穿透力和引領力。■

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