輯疆·建勢·定制———清代西藏行政區(qū)劃體系的建構與演進（下）

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四、定制：1794—1911年西藏政區(qū)體系與演進

乾隆五十三年（1788）與五十六年（1791）兩次廓爾喀戰(zhàn)爭的爆發(fā)，使得乾隆十五年（1750）以來所施行的西藏治理體制中潛藏的深層次制度缺陷充分顯現。福康安奉命入藏主持大局時，攜有乾隆帝朱批的《福康安赴藏應行遵旨籌辦各項事宜諭旨》，其中內容多為清廷對廓爾喀戰(zhàn)事再起及駐藏大臣職權弱化的深刻反思，可視為乾隆朝中樞對西藏政制展開全面整頓的初步宣示。自福康安抵藏始，清廷在應對戰(zhàn)事的同時，由乾隆帝親自主導，軍機處、相關部院及駐藏欽差共同參與，歷經多輪審議，對西藏的政教結構、邊防部署、財政經濟及社會管理等層面提出系統(tǒng)性整飭方略。在此過程中，作為大政國基的行政區(qū)劃體制，尤其成為清廷檢討與改革的核心議題。

首先，自乾隆十五年以來，盡管駐藏大臣被定位為西藏名義上的最高行政長官，西藏亦被納入中央直接管轄的高層政區(qū)體系，形成了“駐藏大臣轄區(qū)－達賴喇嘛、班禪額爾德尼屬地－城”的三級政區(qū)結構。然而，達賴喇嘛屬地幅員遼闊，東起川藏交界，西抵拉達克，占駐藏大臣轄區(qū)總面積的九成以上，以致《藏內善后章程十三條》所涉內容多以其為主，其余呼圖克圖屬地未獲充分關注。達賴喇嘛在其屬區(qū)內兼具政權首腦與宗教領袖身份，與駐藏大臣形成事實上的權力分治，嚴重制約了中央政令的貫徹，甚至出現“衛(wèi)藏一切事物，由達賴喇嘛與噶布倫商同辦理，不復關白駐藏大臣”的局面。

其次，達賴喇嘛兼具宗教與行政雙重身份，其制度設計本身存在內在矛盾。“離塵出世”的宗教屬性與世俗治理職責之間的沖突，導致行政效能持續(xù)低下；以僧侶為核心的官僚體系難以有效統(tǒng)攝廣袤轄區(qū)，形成治理能力的結構性短板。行政職能的弱化進一步引發(fā)權力真空，為噶倫等世俗官員擅權濫政提供了制度空間，逐漸形成權力壟斷。加之駐藏大臣監(jiān)督缺位，乾隆時期西藏政局中濫權與腐敗現象頻發(fā)。達賴親屬干政屢禁不止，宗教與行政權力的混淆加劇體制異化，進一步削弱治理效能。清廷對此亦有清醒認知：

達賴喇嘛深居習靜，外事未能周悉。誠如圣諭，離塵出世之人，豈能經理俗物，因此噶布倫等乘機干預，多至擅專。從前又有達賴喇嘛弟兄及管事喇嘛等串通舞弊，遇有事務，徇私偏袒，辦理不公，番眾不免苦累。

再次，在此體制下，西藏基層政區(qū)難以有效履行行政職能。縣級政區(qū)的管理長期與上層建制脫節(jié)：

至前后藏番眾雜處各處，向設大小第巴不下二三百名分管，皆歸噶布倫等總理。其近藏之區(qū)，尚易稽查，而相距窎遠之處，耳目難周，遇有事件，惟聽從該管第巴之夷信。該第巴賢愚不一，平日能否管束番民，與夫聲名美惡，亦皆置之不問，遂致因循成習，日見廢弛。

戰(zhàn)爭期間，此類弊端暴露無遺。宗教型政區(qū)及其轄下城寨結構松散，第巴未能組織有效防御，致使廓爾喀軍迅速攻占后藏，甚至洗劫札什倫布寺。行政管理職能的缺失嚴重削弱基層治理能力，戰(zhàn)時表現為后勤補給效率低下，糧草不繼直接制約清軍戰(zhàn)力。而中央與城寨間行政聯系的斷裂，更導致軍情無法及時上傳，清廷應對嚴重滯后。

在此背景下，清廷改革的首要方向即為重構西藏行政區(qū)劃體系，確立中央垂直管理機制。改革重點在于將駐藏大臣的監(jiān)管職能擴展為實質性行政管轄，具體體現于其行政權力的強化。首次廓爾喀戰(zhàn)后，乾隆帝在擬定善后章程時，即優(yōu)先考慮提升駐藏大臣的人事控制權與構建軍事防御體系。隨后制定的章程明確規(guī)定，駐藏大臣與達賴喇嘛共同掌握噶倫及關鍵第巴的任命權，并賦予其巡查、監(jiān)督前后藏各營寨第巴的職權。至二次戰(zhàn)端初啟，乾隆帝進一步指出：“此極好機會，將藏中積習剪除，一切事權歸駐藏大臣管理，俾經久無弊，永靖邊隅。”認為將駐藏大臣轄區(qū)徹底改制為行政專區(qū)的時機已成熟，并多次諭令駐藏大臣遇事應與達賴喇嘛共商，限制噶倫等專擅地方事務。

乾隆五十七年（1792）擬定善后章程之際，清廷上下形成明確共識：駐藏大臣不應繼續(xù)充當“惟知坐鎮(zhèn)，諸事不復預聞”的監(jiān)察角色，而應轉變?yōu)閷嶋H執(zhí)掌行政主導權的地方大員。為此，福康安等四位駐藏大臣專折奏請厘定藏政六款，其中前兩款集中明確了駐藏大臣的職權范圍：“藏內諸事應統(tǒng)歸駐藏大臣管理也。藏內大小番目缺出應行定立等級統(tǒng)歸駐藏大臣會同達賴喇嘛秉公揀選也。”這兩條規(guī)定從制度層面確立了駐藏大臣在西藏治理中的行政統(tǒng)籌權與人事任免權。福康安等人所奏經軍機大臣阿桂等議覆，認為“悉應如福康安等所奏辦理”，乾隆帝亦御批“諸凡妥協(xié)，永以為例行”，相關內容最終載入《欽定藏內善后章程二十九條》第十及十一條，正式從國家典制層面確認了駐藏大臣作為西藏最高行政長官的法律地位。

盡管自乾隆十五（1750）年起駐藏大臣已被視為西藏名義上的最高行政長官，但從政權結構來看，駐藏大臣衙門與達賴喇嘛、班禪額爾德尼的地方政權之間長期維持著特殊的制衡關系。在實際行政運作中，駐藏大臣主要承擔輔佐與監(jiān)察職能，協(xié)助兩位宗教領袖處理轄內事務。因此，駐藏大臣轄區(qū)雖在形式上已由監(jiān)理區(qū)向行政區(qū)過渡，但在職能配置上仍處于輔助地位，其與達賴、班禪屬地之間也未形成嚴格的行政層級關系，此種政區(qū)配置方式導致治理體系趨于復雜。至乾隆五十七年（1792）政權結構調整后，宗教領袖下屬機構“商上”正式退出具體屬地管理，駐藏大臣轄區(qū)實現了從虛領到實管的根本轉變，并逐步與下級政區(qū)建立起制度化的行政隸屬關系，標志著西藏政區(qū)體制進一步走向規(guī)范與集中。

次級政區(qū)構建的核心在于地方行政組織的系統(tǒng)化建制。乾隆五十七年（1792）推行藏事改革，初衷雖為革除西藏人事制度“雜亂參差，不成體制，甚或營求賄囑，其弊無窮”的積弊，但隨著規(guī)范化官僚體系的建立，不僅實現了行政組織的層級化管理，也同步推進了行政區(qū)劃的體制化進程。噶倫作為乾隆十五年以來西藏政制中的關鍵角色，在乾隆二十九年（1764）纂修的《大清會典》中仍被歸類為具有札薩克爵位屬性的官職。通過乾隆朝系統(tǒng)性的制度設計，噶倫逐步完成由世襲爵位向國家行政職官的轉型。至嘉慶朝《西藏官制》中，噶倫已被明確定位為三品地方行政主官，全面執(zhí)掌前藏地區(qū)的行政、司法、軍事與財稅等核心事務。隨著其下屬官僚體系的逐步完善，以噶倫為首的前藏地方政府體制得以正式確立。

與前藏相對應，清廷在后藏亦建立起一套平行的行政架構。班禪額爾德尼屬地因轄區(qū)有限，長期缺乏系統(tǒng)化的行政建置，誠如福康安所言：“扎什倫布管事者，皆系喇嘛，向來升轉亦無等級”。經此次改革，后藏官制得以規(guī)范設置：與前藏“邊缺營官、大缺營官系五品頂戴，中缺營官系六品頂戴，小缺營官系七品頂戴”的品級體系不同，后藏唐古特官制中設有“三品大缺拉孜喇嘛營官二人，練喇嘛營官一人，金龍喇嘛營官一人”。設置三品營官的深層制度意涵在于，隨著達賴喇嘛與班禪額爾德尼逐步退出具體政務，清廷通過提高官員品級的方式，確保后藏在行政層級上與前藏保持對等，進而實現西藏全境行政建制的整體統(tǒng)一與系統(tǒng)整合。

《欽定藏內善后章程二十九條》以制度形式明確了駐藏大臣與前藏、后藏地方政府之間的行政隸屬關系：

自噶倫以下番目及管事喇嘛等，統(tǒng)歸其管轄，不論大小番目，須遵從駐藏大臣之命。扎什倫布一切事物·····必須事先稟報駐藏大臣，俟駐藏大臣出巡蒞臨時，再行審核處理。

這標志著西藏地方行政體系走向制度化，前藏與后藏也由此正式確立為兩個具有明確建制的統(tǒng)縣政區(qū)。就官員品級而言，三品噶倫及營官的品階介于從二品布政使與四品知府之間，其層級雖不能與直省地區(qū)的高層政區(qū)（省）和統(tǒng)縣政區(qū)（府）完全對應，但政區(qū)層級的界定并不單純取決于主官品階或政府組織形式。從前藏、后藏所轄地理范圍及其直接管理縣級政區(qū)（宗谿）的行政職能來看，二者均具備統(tǒng)縣政區(qū)的基本特征。其主官品級較高的現象，實質上反映了達賴喇嘛、班禪額爾德尼在清代政教體系中所享有的特殊地位，以及這種地位對地方行政結構產生的深遠影響。

隨著藏事改革的深入推進，清廷借兩次廓爾喀戰(zhàn)爭之機，通過實地治理實踐，逐步將中央權力的管控范圍擴展至西藏基層行政單位。在此過程中，清廷以西藏傳統(tǒng)的宗谿制度為基礎，對縣級政區(qū)進行了系統(tǒng)性的整頓與規(guī)范，最終確立了中央及其派出機構對西藏基層行政事務的直接管轄職權。由此，西藏在行政建制上被全面整合進國家行政管理體系，真正實現了中央政權對西藏地方的垂直治理。清廷對駐藏大臣參與西藏縣級政區(qū)管理的討論，最早可追溯至乾隆五十四年（1789）首次廓爾喀戰(zhàn)后。乾隆帝當時即提出，駐藏大臣應掌握各級官員的人事任命主導權：“駐藏大臣等，平素先將眾噶倫、戴本、第巴，或優(yōu)或劣，悉心查察，俟缺出擬補時，更自有主見，不為屬眾所惑，而于偶遇緊急事件差遣，亦可期得力。”

此處所言“第巴”，即西藏各寨落的主管官員。早在首次廓爾喀戰(zhàn)爭后，和珅等人在擬定善后章程時，便明確規(guī)定各地第巴無論職位輕重，均須由駐藏大臣會同達賴喇嘛共同任命，且第巴必須親赴任所履職，不得擅自委派家丁代理。此后，駐藏大臣開始參與重要地區(qū)第巴的選派：“大缺營官，尚由達賴喇嘛與駐藏大臣發(fā)給執(zhí)照，小缺營官，并無駐藏大臣給照之例。”然而，二次戰(zhàn)爭的爆發(fā)使清廷意識到，西藏原有松散的宗谿制度已難以適應現實行政需求。因此，福康安等人在全面整頓藏政時，明確提出應在宗谿體系基礎上，對各地縣級政區(qū)進行系統(tǒng)化梳理與規(guī)范，并將其正式納入國家政區(qū)體制，要求“所有營官缺分，應行詳悉查明大缺、邊缺、小缺，寫立冊檔存案，以便遵守。”

同時，考慮到西藏長期以僧人出任地方官員的傳統(tǒng)，清廷亦決定保留“喇嘛營官”的特殊行政編制，允許在特定區(qū)域繼續(xù)委任僧官管理：“其喇嘛補放營官者，多系達賴喇嘛隨侍之人，因其勤勞年久，不能遠離左右，酌量派管地方，借資養(yǎng)贍，雖難一概禁絕，然亦須有駐藏大臣另派妥干之人前往署理。”此外，為因應后藏地區(qū)行政管理的基本需要，亦作出針對性設官安排：“扎什倫布所屬寨落較少，并無邊界緊要之缺，俱仍照向例挑補。”

嘉慶朝在編纂《大清會典》與《大清會典事例》時，系統(tǒng)收錄了改革后西藏縣級政區(qū)“營”的建制、等第及設官詳情。需指出的是，由于上述漢文官書成書時間相對較晚，學界此前難以據此準確判斷該套政區(qū)體制的具體實施與完成年代。值得關注的是，2016年西藏自治區(qū)檔案館公布的館藏藏文文獻乾隆五十九年（1794）《西藏甘丹頗章地方官員品級簿冊·珍珠寶串》，為這一問題提供了關鍵證據。該藏文簿冊所載各營專名、員額與品級，與《會典》所錄制度完全吻合，確證新的政區(qū)體制在乾隆五十九（1794）年已全面推行。此外，各營在藏文記錄中仍沿用“宗”“谿”等傳統(tǒng)名稱，反映出國家政區(qū)制度與西藏地方行政傳統(tǒng)之間的銜接與融合。該文本不僅明確了制度推行的具體時間，也為探討清代國家體制與西藏地方行政制度之間的互動關系，提供了珍貴的原始依據。

經此次藏事改革，清廷在西藏共設立縣級政區(qū)“營”124處，并按統(tǒng)一標準將其劃分為“邊、大、中、小”四等。其中前藏轄有10大營、43中營、25小營及14邊營，后藏則設3大營、14中營與15小營。各等級營分別配置相應品級官員：邊營與大營為五品，中營為六品，小營為七品，形成層級清晰的基層行政體系。“營”的設立以西藏原有宗谿為基礎。由于宗谿本身在政區(qū)形態(tài)上已具差異，加之新設營還需綜合考慮地理區(qū)位、戶口賦稅、交通條件等多種因素，清代中央在西藏構建“營”體系的整體布局與制度設計，是一項宏大而專門的課題，仍有待后續(xù)深入探究。（見圖3）

作為脫胎于傳統(tǒng)宗谿的行政建置，“營”成為清代西藏行政區(qū)劃體系中最穩(wěn)定的政區(qū)單元，也是駐藏大臣代表中央直接任命官員的最低政區(qū)層級，實為清代治理西藏的基層政區(qū)。在此意義上，“營”在政區(qū)層級與政治功能上與直省地區(qū)的“縣”具有同構性，均承擔著國家在地方治理中的基礎職能。然而，受邊疆特殊人文地理環(huán)境的影響，“營”在政區(qū)形態(tài)與空間分布上呈現出顯著差異，值得深入探討。總體而言，“營”的制度化標志著清廷通過規(guī)范的行政體系實現了對西藏基層社會的有效治理，推動了邊疆治理從傳統(tǒng)羈縻體制向行政體制的根本轉型。正如乾隆帝所言：“昔為羈以縻，今如臂與肘”，這一轉變深刻體現出西藏與中央關系的實質性提升。

五、結語

清廷在西藏的政區(qū)經營，始于順康時期將青藏高原作為間接高層政區(qū)委托和碩特汗廷管轄，并通過與四川、陜西等直省地區(qū)的邊界厘清，明確了其在國家行政區(qū)劃體系中的特殊地位；雍乾之際，清廷廢除和碩特汗廷建制，設立西藏高層政區(qū)，組建由本地貴族噶倫構成的地方政府，標志著西藏正式成為清廷直接管轄的特殊民族型政區(qū)，同時設立與行政區(qū)重合的駐藏大臣監(jiān)理區(qū)，駐藏大臣衙門作為中央派出機構實施監(jiān)督，并開始探索通過分設頭人等方式構建次級統(tǒng)縣政區(qū)；乾隆十五年（1750）以后，隨著西藏地方政府被裁撤，駐藏大臣轉變?yōu)槊x上的最高行政長官，其轄區(qū)亦由監(jiān)理區(qū)調整為實質性的行政區(qū)，并通過確立達賴喇嘛、班禪額爾德尼及其他呼圖克圖屬地，構建起具有宗教型政區(qū)特征的統(tǒng)縣政區(qū)體系；至乾隆末年廓爾喀戰(zhàn)役后，清廷通過推行《欽定藏內善后章程》，最終使西藏徹底轉變?yōu)橛芍醒肱沙鰴C構直接管轄的高層政區(qū)，其下轄的統(tǒng)縣政區(qū)亦剝離宗教屬性，形成規(guī)范化的行政建制，并系統(tǒng)建立起以“營”為單位的縣級政區(qū)體系。

清代在西藏推行的政區(qū)制度建設，經歷了從“輯疆”確立統(tǒng)治范圍、“建勢”構建行政框架到“定制”完成體系規(guī)整的完整歷程。這個漸進式的整合路徑，不僅在歷史上實現了中央政府對西藏的有效治理，鞏固了國家統(tǒng)一與疆域完整，更通過制度化的方式將西藏徹底納入國家行政體系。其所確立的層級管理體系、邊界劃分原則與基層治理架構，既是國家權力在邊疆地區(qū)有序延伸的制度體現，也是中華民族多元一體格局在行政建制上的具體實踐。其歷史經驗表明，推進國家治理體系在邊疆地區(qū)的系統(tǒng)構建與持續(xù)完善，增強各民族對統(tǒng)一多民族國家的制度認同，是維系邊疆穩(wěn)定、促進民族交融的根本保障。清代西藏行政區(qū)劃體系從間接治理到直接行政的成功轉型，為我們今天從歷史維度理解中華民族共同體的形成與發(fā)展，以及在新形勢下堅持和完善民族區(qū)域自治制度，提供了深刻的歷史借鑒與制度遺產。

作者：楊志國

來源：《中華民族共同體研究》2026年第1期

選稿：賀雨婷

編輯：杜佳玲

校對：汪依婷

審定：汪鴻琴

責編：宋柄燃

（由于版面內容有限，文章注釋內容請參照原文）

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