為中國參與創(chuàng)設(shè)多邊開發(fā)銀行提供重要制度參照 兼談《中華人民共和國金融法（草案）》之完善

作者：□特約撰稿 賀連博 顧心悅

　　3月20日，司法部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱《金融法草案》），向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2026年4月19日。

　　《金融法草案》專章規(guī)定“金融風(fēng)險處置”與“金融發(fā)展與安全”，明確提出“維護(hù)國家金融安全”。這對深度參與全球金融治理的中國金融機構(gòu)具有重要意義。在“一帶一路”倡議深入推進(jìn)、金磚合作持續(xù)深化背景下，中國參與創(chuàng)設(shè)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡稱亞投行）、金磚國家新開發(fā)銀行等多邊開發(fā)銀行，正日益成為國際融資體系的重要力量。如何以《金融法草案》確立的風(fēng)險防控制度為指引，構(gòu)建系統(tǒng)完備的多邊開發(fā)銀行風(fēng)險防控體系，推動國際金融秩序變革，值得探索。

　　風(fēng)險防控理念范式轉(zhuǎn)換

　　多邊開發(fā)銀行的風(fēng)險防控體系，發(fā)端于對腐敗與欺詐行為的治理。1996年，時任世界銀行行長詹姆斯·沃爾芬森將反腐敗列為世界銀行（以下簡稱世行）優(yōu)先事項，并誓言在世行項目中根除腐敗行為。從此，多邊開發(fā)銀行系統(tǒng)性地介入風(fēng)險治理?！督鹑诜ú莅浮反_立“全面加強金融監(jiān)管，防范化解金融風(fēng)險”的立法宗旨，并在第八章、第九章系統(tǒng)規(guī)定金融風(fēng)險處置與金融發(fā)展與安全的制度框架。這體現(xiàn)了我國金融風(fēng)險防控理念從“事后懲治”向“全過程風(fēng)控”的根本性轉(zhuǎn)變，與多邊開發(fā)銀行風(fēng)險防控體系的演進(jìn)邏輯高度契合。

　　同時，《金融法草案》第八十條規(guī)定，“培育高素質(zhì)專業(yè)化的金融人才隊伍，引導(dǎo)金融從業(yè)人員恪守職業(yè)道德和行業(yè)規(guī)范”。這意味著金融機構(gòu)風(fēng)險防控的根本在于人的素質(zhì)與制度建設(shè)，這與多邊開發(fā)銀行強調(diào)的“實質(zhì)風(fēng)控”一脈相承。

　　以獨立治理架構(gòu)防范風(fēng)險

　　《金融法草案》在金融機構(gòu)治理、金融基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、金融數(shù)據(jù)安全等方面作了系統(tǒng)性規(guī)定，為中國參與創(chuàng)設(shè)多邊開發(fā)銀行提供重要的制度參照。

　　亞投行成立之初確立了“精簡、廉潔、綠色”的核心原則，在治理架構(gòu)上注重風(fēng)險防控的獨立性?！督鹑诜ú莅浮肺铡⒔梃b相關(guān)治理經(jīng)驗，在第四十八條規(guī)定，金融基礎(chǔ)設(shè)施作為中央銀行對手方時，“集中清算、結(jié)算的財產(chǎn)具有獨立性，不得被查封、凍結(jié)、扣押或者強制執(zhí)行”。這里強調(diào)的“獨立性”原則，對金融機構(gòu)風(fēng)險隔離機制設(shè)計具有重要意義。

　　體系化構(gòu)建制裁互認(rèn)與風(fēng)險處置制度

　　《金融法草案》第八章系統(tǒng)規(guī)定了金融風(fēng)險處置的制度框架，涵蓋風(fēng)險監(jiān)測、早期糾正、處置啟動、處置措施、處置資金來源等全流程環(huán)節(jié)。這種體系化的風(fēng)險處置制度設(shè)計，與多邊開發(fā)銀行近年來推行的協(xié)同治理模式形成呼應(yīng)。

　　多邊開發(fā)銀行風(fēng)險防控體系的一大制度創(chuàng)新，在于制裁決定的相互認(rèn)可與執(zhí)行。2010年4月，世行、非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行等聯(lián)合簽署《交叉取消資格協(xié)議》約定，若一家銀行認(rèn)定某實體存在不當(dāng)行為并公開取消其資格一年以上，其他簽署銀行應(yīng)予以認(rèn)可并采取相同制裁措施。這使不法行為人在多邊開發(fā)銀行體系中無處遁形，也是協(xié)同治理范式的重要體現(xiàn)。

　　《金融法草案》在風(fēng)險處置制度設(shè)計上同樣體現(xiàn)了協(xié)同治理理念，如第五十一條第三款規(guī)定，“由國家確定的國務(wù)院金融管理部門牽頭建立監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)機制”。這對多邊開發(fā)銀行完善跨境風(fēng)險處置機制具有重要啟示意義。建議《金融法草案》進(jìn)一步明確跨境金融風(fēng)險處置的協(xié)調(diào)規(guī)則，為中國參與的多邊開發(fā)銀行提供更清晰的法律指引。

　　建立科技風(fēng)險防控的制度框架

　　隨著數(shù)字技術(shù)在金融領(lǐng)域的深度應(yīng)用，多邊開發(fā)銀行的風(fēng)險防控面臨新的挑戰(zhàn)。針對這些新興風(fēng)險，世行新版《廉政合規(guī)指南》加入對科技運用的合規(guī)要求，強調(diào)企業(yè)內(nèi)部信息系統(tǒng)中的合規(guī)相關(guān)信息應(yīng)足夠準(zhǔn)確，確保與現(xiàn)行合規(guī)計劃保持一致?！督鹑诜ú莅浮穼Υ俗鞒隽朔e極回應(yīng)。

　　《金融法草案》第六十一條至第六十三條系統(tǒng)規(guī)定了金融科技與數(shù)據(jù)安全的制度框架，包括金融網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、金融數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)、金融數(shù)據(jù)處理國家安全審查、金融信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用的安全評估等。這構(gòu)成了我國金融科技風(fēng)險防控的基礎(chǔ)性法律依據(jù)。

　　建議增加專門規(guī)定，細(xì)化安全評估

　　《金融法草案》確立了我國金融風(fēng)險防控的基礎(chǔ)性法律框架，對完善中國參與的多邊開發(fā)銀行風(fēng)險治理具有重要指導(dǎo)意義。但從多邊開發(fā)銀行的特殊性出發(fā)，建議進(jìn)一步完善。

　　首先，增加跨境金融風(fēng)險處置的專門規(guī)定?！督鹑诜ú莅浮返诎苏玛P(guān)于金融風(fēng)險處置的規(guī)定主要針對國內(nèi)金融機構(gòu)，對于跨境金融風(fēng)險的識別、預(yù)警、處置缺乏專門條款?？紤]到我國參與的多邊開發(fā)銀行涉及多個法域，建議增設(shè)“跨境金融風(fēng)險處置協(xié)調(diào)”條款，明確跨境風(fēng)險處置的基本原則、信息共享機制和處置措施的法律效力。

　　其次，進(jìn)一步強化與國際規(guī)則的銜接。多邊開發(fā)銀行的風(fēng)險防控制度需要同時遵守東道國法律和國際規(guī)則?！督鹑诜ú莅浮返诰攀粭l關(guān)于“金融控股公司”的定義，建議參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，明確其控股或?qū)嶋H控制兩類及以上金融機構(gòu)、對其實施統(tǒng)一管控的法人屬性，以便與中國參與的多邊開發(fā)銀行的治理架構(gòu)有效對接。

　　最后，細(xì)化金融數(shù)據(jù)跨境流動的安全評估規(guī)則。《金融法草案》第六十二條規(guī)定的國家安全審查制度為數(shù)據(jù)跨境流動設(shè)置了安全閥，但對多邊開發(fā)銀行日常運營中的數(shù)據(jù)跨境傳輸缺乏細(xì)化評估標(biāo)準(zhǔn)和簡化程序。建議從類型化豁免和機構(gòu)資質(zhì)互認(rèn)維度細(xì)化規(guī)則：其一，細(xì)化四級分類評估標(biāo)準(zhǔn)，建立“紅黃綠白”四級清單。將數(shù)據(jù)分為禁止出境、重點評估、備案即可和免評白名單。其二，引入“同等保護(hù)水平”替代原則。對于流向總部位于第三國的多邊銀行的數(shù)據(jù)，只要該行內(nèi)部數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)評估實質(zhì)等效于我國要求，即可免于逐次安全評估，轉(zhuǎn)為年度抽檢。其三，強化“自律監(jiān)管”的替代約束。推行“先行賠付”承諾制，認(rèn)可“國際認(rèn)證”等效性。

　　多邊開發(fā)銀行的風(fēng)險防控，要在“自主”與“適配”之間尋求平衡。一方面，各機構(gòu)要保持獨立的制度特色，以應(yīng)對不同區(qū)域、不同成員國的特殊需求；另一方面，風(fēng)險防控標(biāo)準(zhǔn)要避免因過度分化導(dǎo)致監(jiān)管套利，以至削弱整個體系的公信力?？傊?，《金融法草案》為中國參與創(chuàng)設(shè)多邊開發(fā)銀行提供重要的制度參照。

　　（作者單位：煙臺大學(xué)法學(xué)院）

【來源：民主與法制時報】