海洋法公約談判內(nèi)幕：中日交鋒大陸架劃界

本文轉(zhuǎn)自《新周報(bào)》，據(jù)《瞭望東方周刊》。 山旭/文

導(dǎo)讀：對(duì)中國(guó)而言，歷時(shí)9年的第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，是重返聯(lián)合國(guó)后第一次參加的重要國(guó)際多邊談判。而從30多年后提出的建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)來看，它也許是對(duì)中國(guó)命運(yùn)影響最為深遠(yuǎn)的國(guó)際談判之一。

對(duì)領(lǐng)海寬度有12種說法

1973年12月第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議開幕前，陳德恭曾是南京海洋地質(zhì)研究所的一名工程師。1972年，他調(diào)到國(guó)家地質(zhì)局，專門準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)這次會(huì)議。用他的話說，從此改行進(jìn)入了海洋法領(lǐng)域。

第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議全部共11期，陳德恭參與了第二期至第十期會(huì)議。彼時(shí)，全球海洋權(quán)益斗爭(zhēng)正達(dá)到一個(gè)巔峰，其重要背景是，二戰(zhàn)結(jié)束后超級(jí)大國(guó)憑借其全球行動(dòng)能力，在各大洋劃定勢(shì)力范圍。

比如，美國(guó)在1945年戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后立即宣布，毗連美國(guó)海岸的大陸架受其管轄及控制。它甚至還在鄰接美國(guó)沿海的公海設(shè)立漁業(yè)區(qū)，將對(duì)海洋的管轄和控制范圍擴(kuò)展至領(lǐng)海以外。

于是，南美國(guó)家首先面對(duì)來自美國(guó)的沖擊：美國(guó)漁船不斷進(jìn)入南美沿海，而由于它們的大陸架非常狹窄，無法獲得廣泛的大陸架管轄區(qū)。這樣，首先是智利和秘魯，隨后大多數(shù)拉美國(guó)家都提出，宣布200海里領(lǐng)?；?qū)?00海里范圍具有主權(quán)和管轄權(quán)。

為調(diào)解沖突，1958年和1960年召開了兩次國(guó)際海洋法會(huì)議，但都沒有取得令發(fā)展中國(guó)家滿意的結(jié)果。

而從上世紀(jì)60年代起，一種新的礦產(chǎn)資源——錳結(jié)核在海底被廣泛發(fā)現(xiàn)。它擁有30多種金屬元素，其中大多數(shù)在陸地難以獲得。這引發(fā)美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)以及大型跨國(guó)財(cái)團(tuán)向海底進(jìn)軍，有關(guān)海底資源歸屬的問題又成為焦點(diǎn)。

于是，在1970年，第二十五屆聯(lián)大決定召開新的聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，“第一是解決深海洋底，其次是廣泛討論各種有關(guān)問題，包括領(lǐng)海、大陸架、公海漁業(yè)和海洋環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究等各項(xiàng)制度?！?/p>

但到這次會(huì)議開幕時(shí)，各國(guó)對(duì)于領(lǐng)海這一最基本問題的主張其實(shí)是千差萬別的，存在從3海里到200海里共12種主要說法。而對(duì)于領(lǐng)海的定義，最深刻、直接地反映出各國(guó)對(duì)于海洋問題的不同態(tài)度：美蘇等海洋大國(guó)有龐大的商船、漁業(yè)船隊(duì)，先進(jìn)的海軍和海洋科研力量，因此積極擴(kuò)大自由航行的范圍；發(fā)展中國(guó)家出于國(guó)防和保護(hù)自身權(quán)益的目的，普遍主張較大的領(lǐng)海寬度。

面對(duì)海洋大國(guó)的拓展態(tài)勢(shì)，從1950年到1973年，主張3海里領(lǐng)海的國(guó)家從40個(gè)下降到25個(gè)，主張12海里的國(guó)家從3個(gè)上升到56個(gè)。

各行其是的“無害通過”

為了參加第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，中國(guó)當(dāng)時(shí)由一位國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立了中央層面的談判領(lǐng)導(dǎo)小組，外交部、國(guó)家地質(zhì)局以及當(dāng)時(shí)歸屬國(guó)家地質(zhì)局的國(guó)家海洋局、海軍等單位聯(lián)合組成中國(guó)代表團(tuán)，參加此次會(huì)議。后來中國(guó)最著名的外交官，都或多或少參與了這次漫長(zhǎng)的談判，比如當(dāng)時(shí)還是中國(guó)駐聯(lián)合國(guó)使團(tuán)隨員的王光亞。

王光亞

盡管第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的主要目的之一就是深海洋底，但因?yàn)轭I(lǐng)海等基本問題尚未解決，直到1977年第五期會(huì)議開始，談判其實(shí)才真正轉(zhuǎn)入國(guó)際海底開發(fā)問題。

而1973年12月開始的第一期會(huì)議，主要確定組織、程序以及議事規(guī)則。

美蘇要求對(duì)實(shí)質(zhì)問題采取“協(xié)商一致”，實(shí)際上要享有“否決權(quán)”。經(jīng)過激烈博弈，最后決定以三分之二多數(shù)通過作為標(biāo)準(zhǔn)。但大會(huì)主席仍然發(fā)表了一個(gè)類似“君子協(xié)定”的聲明：盡一切可能在實(shí)質(zhì)問題上采取“協(xié)商一致”的方式，在這之前不應(yīng)啟動(dòng)表決程序。于是，在近10年的談判中，妥協(xié)成為一個(gè)關(guān)鍵詞，并最終對(duì)《公約》的達(dá)成及實(shí)施影響巨大。

當(dāng)時(shí)，整個(gè)會(huì)議主要分為美蘇和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)，但各自內(nèi)部又有分化。比如，蘇聯(lián)不像美國(guó)那樣具有很長(zhǎng)的海岸線，因此更加希望限制沿海國(guó)的權(quán)利。而在發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部，又分為沿海國(guó)、內(nèi)陸國(guó)和群島國(guó)家，以及海岸線短、面臨窄海的地理不利國(guó)家等不同群體。因此，會(huì)議形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，多個(gè)問題交鋒激烈。為照顧各方立場(chǎng)，調(diào)和折中不可避免。

比如，中國(guó)就堅(jiān)決支持發(fā)展中國(guó)家提出的200海里海洋權(quán)，認(rèn)為支持200海里海洋權(quán)同反霸權(quán)相關(guān)聯(lián)。最終，會(huì)議用有別于領(lǐng)海的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作為折中，還確定了24海里毗連區(qū)的概念。這是為保護(hù)沿海國(guó)利益而設(shè)置的特殊區(qū)域。沿海國(guó)在毗連區(qū)享有必要的管制權(quán)，并可懲戒違法者。但是，毗連區(qū)的管制范圍不包括海底和領(lǐng)空，這與領(lǐng)海有明顯區(qū)別。

隨后，談判又進(jìn)入另一個(gè)焦點(diǎn)環(huán)節(jié)：領(lǐng)海的航行制度。

在之前的相關(guān)國(guó)際條約中，一切國(guó)家的船舶可以在“無害”情況下通過他國(guó)領(lǐng)海。這個(gè)問題的焦點(diǎn)是，軍用船舶可否如民用船舶一樣“無害通過”，還是必須經(jīng)過沿海國(guó)批準(zhǔn)？

海洋大國(guó)是這個(gè)制度的堅(jiān)決支持者。蘇聯(lián)雖在國(guó)內(nèi)立法規(guī)定，外國(guó)軍艦通過其領(lǐng)海應(yīng)經(jīng)過批準(zhǔn)，但在會(huì)議上卻主張軍艦可以“無害通過”。

中國(guó)在1958年就申明，一切外國(guó)飛機(jī)和軍艦未經(jīng)允許不得進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海、領(lǐng)空。從1978年的第七期會(huì)議開始，包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家不斷聯(lián)合提案，要求外國(guó)軍艦在通過領(lǐng)海前，應(yīng)事先通知該國(guó)或經(jīng)該國(guó)允許。但在談判中，“無害通過”一直沒有從草案中去除。

到1982年第十一期會(huì)議，已經(jīng)有46個(gè)國(guó)家支持修正，30多個(gè)國(guó)家反對(duì)。但這時(shí)已到談判最后階段，按照程序，如果還沒能“協(xié)商一致”，則將表決。海洋大國(guó)很可能在表決中失敗，然后拒絕簽署整個(gè)《公約》。大會(huì)主席為避免會(huì)議分裂，一再呼吁不要進(jìn)行表決，并親自邀請(qǐng)中國(guó)等提案國(guó)代表與美蘇代表協(xié)商。

最后的結(jié)果是：既沒有規(guī)定軍艦通過他國(guó)領(lǐng)海時(shí)必須事先通知或得到批準(zhǔn)，也沒有禁止沿海國(guó)制定法律進(jìn)行管理。換句話說，各國(guó)可在這一問題上自行其是。

而在以后若干年間，各國(guó)做法林林總總：有的要求事先通知，有的要求得到本國(guó)批準(zhǔn)。但總體而言，越來越多的國(guó)家要求實(shí)現(xiàn)通知或經(jīng)本國(guó)批準(zhǔn)。

誰的大陸架

值得一提的是，正是經(jīng)由此次會(huì)議，大陸架概念得到了承認(rèn)。但是，“相鄰或相向國(guó)家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界標(biāo)準(zhǔn)，并沒有明確解決?！北热?，兩個(gè)國(guó)家之間距離小于400海里，就必然存在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的問題。

在這個(gè)問題上，存在兩個(gè)集團(tuán)：日本、印尼等23個(gè)國(guó)家共同提案采取“中間線”原則，它曾被之前的大陸架公約所采用，加上持支持態(tài)度的，共有30多個(gè)國(guó)家。

中國(guó)等29個(gè)國(guó)家則共同提案采取“公平原則”，認(rèn)為中間線、等距線等只是劃界方法，主要根據(jù)公平原則協(xié)議解決。支持這個(gè)主張的有50多個(gè)國(guó)家。

中國(guó)也是大陸架延伸原則的擁護(hù)者，在大陸架問題上主張：大陸架外部范圍不應(yīng)界定為固定數(shù)字，而是按照地貌和地質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定。

為此，在第九期會(huì)議后期和1981年第十期會(huì)議前期，兩個(gè)集團(tuán)各推選10個(gè)國(guó)家，就劃界標(biāo)準(zhǔn)直接辯論。當(dāng)時(shí)，“像所有聯(lián)合國(guó)會(huì)議一樣，辯論貫穿了整個(gè)會(huì)議。除了爭(zhēng)取一些中立國(guó)家，誰也無法說服誰。而中立國(guó)家的態(tài)度更多取決于自己的利益關(guān)系?！标惖鹿дf。

大會(huì)再次陷入徹底分裂的危險(xiǎn)之中。最終，新的折中方案提了出來：既沒有直接提到中間線和等距線，也以“以便得到公平解決”替代了“公平原則”的明確說法。

不過，與各行其是的領(lǐng)海航行制度相似，對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)他國(guó)軍事活動(dòng)的規(guī)定，也未寫入《公約》，并成了后來一些國(guó)際事件的伏筆。

2002年，美國(guó)軍用探測(cè)船“鮑迪奇”號(hào)在黃海與中國(guó)漁船相撞。當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)防部官員承認(rèn)，“鮑迪奇”號(hào)確在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域內(nèi)。但是“我們有權(quán)呆在那里，他們也有權(quán)對(duì)我們進(jìn)行核查！”

正是由于對(duì)領(lǐng)海之外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等區(qū)域軍事活動(dòng)的分歧，中美對(duì)2000年以后發(fā)生的數(shù)起飛機(jī)、艦船沖突事件都各執(zhí)一詞。