梅陽：特朗普對伊朗行動遭遇“合法性危機”｜戰略與安全

編者按· 2026.03.30

“史詩之怒”行動啟動的一個多月后，傷亡還在增加，還擊也沒有停止，而這場軍事行動的合法性，正像中東的硝煙一樣，愈演愈烈。當“程序合法性危機”撞上中期選舉的倒計時，美國行政與立法之間的老傷口，又被狠狠撕開。

本文梳理了這場危機的來龍去脈。目前特朗普正陷入法律時限、民意壓力與預算制約三方面困境。是尋求國會授權以維持戰爭，還是速戰速決以規避“程序合法性危機”，不僅是特朗普在4月底之前必須做出的選擇，更將成為決定戰爭局勢及白宮未來政治走向的關鍵抉擇。

“留給特朗普的時間不多了”，這句話同樣留給一個制度本身——這不僅關乎一場戰爭的走向，也再次拷問美國憲政分權的底線： 當憲法原則遇上政治現實，究竟是法律在約束權力，還是權力在定義法律？

2026年2月28日，特朗普對伊朗發動代號“史詩之怒”的大規模軍事行動。特朗普未經國會批準而發動對外戰爭，牽扯出一個重要的問題——總統發動戰爭的“程序合法性危機”。

特朗普遭遇“合法性危機”

特朗普沒有經過國會批準，就直接下令對伊朗的大規模空襲，違反了美國憲法將戰爭發動權賦予國會、作戰指揮權賦予總統的分權原則。

美國憲法對總統發動戰爭的權力作出了明確規定：第1條第8款把宣戰權交給國會，總統作為總司令（第2條第2款）只能指揮已經獲得授權的軍事行動，不能自己決定開戰。

由于違反了美國1973年的《戰爭權力決議》的規定，特朗普在2月28日下令空襲伊朗時，只在48小時內向國會提交了知會報告，聲稱是“基于總司令自衛權力”，但事先沒有讓國會投票授權。

由此造成特朗普對伊朗的軍事行動面臨“程序合法性”危機：

美國1973年《戰爭權力決議》要求總統在每一種可能情況下都要事先和國會商量，進入敵對狀態后60天（最多90天）內沒有國會授權，就必須撤軍。特朗普把這次行動稱為“軍事行動”而不是“戰爭”，白宮律師辯稱“風險有限、沒有地面部隊”。但行動已經持續一個多月，美軍出現傷亡，伊朗也進行了還擊，明顯屬于敵對狀態。特朗普自己在3月底共和黨籌款晚宴上說：“我不會用‘戰爭’這個詞，因為他們說如果用這個詞，就得國會批準。所以我就叫‘軍事行動’，其實就是把伊朗打得稀巴爛。”這句話清楚地表明他想繞過法律要求。

在伊朗首都德黑蘭市中心革命廣場，民眾集會譴責美國和以色列對伊朗的軍事行動（圖源：新華社）

“緊箍咒”/“僵尸法”？

——1973《戰爭權力決議》

能否遏制總統戰爭機器？

1973年越戰結束后，國會為了避免總統個人決策失敗而將美國拖入戰爭，推翻了時任總統尼克松的否決，在1973年11月強制通過了《戰爭權力決議》，目的是防止總統像越戰那樣把國家拖入長期戰爭，重新確認憲法中“國會管宣戰、總統管指揮”的分權安排，為了實現這一目標，明確了3條主要規定：

1. 總統出兵前要在每一種可能情況下事先和國會商量；
   

2. 派兵進入敵對狀態或迫在眉睫的敵對狀態后，必須在48小時內書面報告國會，說明原因、規模、預計時長和法律依據；

3. 沒有國會宣戰或授權，軍隊最多只能行動60天（軍事需要時可延長30天），到期必須撤軍。
   

但在實際操作中，這部決議50多年來常常變成形式上的“橡皮圖章”。從1975年到現在，美國歷任總統已經提交了132份以上的48小時報告，但只有1975年福特總統在馬亞圭茲救援事件中明確引用了“敵對狀態”條款，而且行動在48小時內就結束了。其他報告大多只寫“符合決議精神”，故意不承認進入敵對狀態，從而避開60天時限。

例如，里根1983年入侵格林納達，派1900名美軍推翻當地政權并保護美國學生。報告只說這是“有限行動”，行動幾天就結束，但事先沒有充分咨詢國會。里根當時說：“這是有限行動，不是戰爭。”國會試圖限制但沒有成功。

克林頓1999年對科索沃的轟炸持續了78天，超過了60天期限。政府辯稱：“國會已經批準撥款，這就是隱性授權”（但決議明確寫著撥款不算授權）。克林頓任內提交了51份報告，數量最多，但幾乎都沒有觸發時限。

奧巴馬2011年參與利比亞空襲，沒有獲得國會授權就加入北約行動推翻卡扎菲，60天后繼續轟炸。前美國國務院法律顧問高洪株 （Harold Hongju Koh) 在參議院聽證會上說：“美軍風險低，沒有地面部隊，沒有傷亡，不算決議定義的敵對狀態。”奧巴馬在全國講話中說：“我是總司令，但我也是這個憲政民主國家的總統……必要時我會迅速果斷使用軍隊。”國會雖然進行了激烈辯論，但最終沒有強制撤軍。

特朗普第一任期在2017年和2018年兩次空襲敘利亞，也提交了“符合決議”的報告，稱為“有限防御行動”，國會提出的限制決議同樣被擋住。

可見，美國兩黨總統都喜歡繞開1973年《戰爭權力決議》而擅自發動戰爭：尼克松當年否決決議時警告說：“會限制總統應對危機。”但50年的實踐表明，決議變成了總統提交報告走過場、國會通過政治施壓的工具，法院很少介入，真正起作用的往往是預算控制或中期選舉的民意壓力。

在以色列特拉維夫市中心的一處地鐵站臺，人們準備過夜（圖源：新華社）

特朗普的“合法性危機”

在國會兩黨拉鋸

美國國會對伊朗行動合法性的看法存在明顯的黨派分歧：共和黨基本支持特朗普的行動，認為它是合法的自衛；民主黨則強烈反對，認為它是違憲的非法戰爭。

美國國會目前圍繞對伊軍事行動已經舉行三次投票：參議院在3月4日、18日、25日都是53－47票，共和黨多數擋住了限制決議；眾議院在3月5日219－212票否決了類似提案。雖然共和黨暫時護住了特朗普，但民調顯示美國公眾反對率達到53％至59％，并且已引發共和黨對中期選舉選情的擔憂和黨內分裂。

共和黨議員的主流觀點是支持特朗普對伊朗的行動。他們認為這是總統在總司令權力范圍內的有限自衛行動，能消除伊朗核威脅，不需要額外授權。眾議院議長邁克·約翰遜（共和黨）說：“因為以色列決定行動，美國面臨迫在眉睫威脅，總統別無選擇。”參議員林賽·格雷厄姆（共和黨，美國南卡羅來納州參議員）說：“這是現代史上最有影響力的軍事行動之一，特朗普已成為共和黨外交政策的金標準。”參議員湯姆·科頓（共和黨，美國阿肯色州參議員）也表示：“總統有權這么做，這是自衛。”共和黨內部總體團結，只有參議員蘭德·保羅（共和黨，美國肯塔基州參議員）和眾議員托馬斯·馬西（共和黨，美國肯塔基州眾議員）少數人投票支持限制決議，他們擔心行動變成無休止的戰爭。

民主黨議員的主流觀點是反對特朗普繞過國會發動戰爭。他們批評特朗普單方面行動、缺乏計劃、違反憲法。參議員蒂姆·凱恩（民主黨，美國弗吉尼亞州參議員）多次推動決議，他說：“這次根本沒有迫在眉睫威脅，國會必須拿回權力。”參議員伊麗莎白·沃倫（民主黨，美國馬薩諸塞州參議員）指出：“特朗普政府根本沒有計劃，這場非法戰爭基于謊言。”參議員伯尼·桑德斯（獨立黨，美國佛蒙特州參議員，與民主黨共同黨團）說：“這是非法、預謀的違憲戰爭。”眾議院民主黨領袖哈基姆·杰弗里斯暗示可能進行問責甚至彈劾。民主黨議員幾乎全票支持限制決議，只有參議員約翰·費特曼（民主黨，美國賓夕法尼亞州參議員）等少數支持以色列的議員投了反對票。

少數跨黨派情況也存在：共和黨內的蘭德·保羅批評“未經授權的戰爭”，民主黨內的約翰·費特曼則公開支持打擊伊朗，說“我的票投給這次行動”。

總體來看，共和黨依靠微弱多數暫時維持了現狀，但中期選舉即將到來，如果傷亡人數增加或油價繼續上漲，黨內可能出現更多分歧。國會議員的態度主要受黨派利益影響，而不是單純的法律判斷。

3月28日，博伊西的愛達荷州議會大廈前的示威者。全美各地舉行了數千場針對特朗普政府的示威活動（圖源：紐約時報）

“合法性危機”將

對特朗普形成三重壓力

目前來看，受制于《戰爭權力決議》，特朗普后續將在戰爭持續時間、國內政治壓力和戰爭預算控制三個方面受到日益增大壓力，并且會逐步增加制約，促使特朗普要么加快結束行動，要么尋求國會授權。

60天時間限制

最直接的影響是60天時間限制，行動從2月28日開始，60天期限到4月底就到期。白宮給國會的報告只寫“符合決議精神”，沒有承認進入敵對狀態。如果到期沒有獲得授權，法律上就必須撤軍，否則就是違憲。民主黨參議員蒂姆·凱恩說：“總統只能在防御正在發生或迫在眉睫的攻擊時單干，這次根本沒有這種情況。”特朗普已經表示“幾周內結束”，正是為了避開這條規定。

國內政治壓力持續加大

中期選舉臨近，目前根據最新民調，美國民眾對特朗普發動伊朗戰爭的反對率已經超過53％，特朗普也迎來了本人民意支持度的最低點，可能造成共和黨的選票大量流失，直接影響中期選舉。民主黨方面每周提出限制決議，雖然沒有通過，但每次投票都要求白宮回應和辯護，增加了政治成本。共和黨內反對戰爭的聲音已經出現，黨內裂痕可能擴大。

預算方面的實際制約

憲法規定國會掌握軍費撥款權，國會可以在2026財年撥款法案中加入禁止為伊朗行動撥款的條款。歷史上，越南戰爭后期國會就是通過削減軍費迫使尼克松撤軍，特朗普這次也面臨同樣情況。

鑒于對伊戰爭在美國國內不得人心，且民調顯示選民更關注降低生活成本的政策，即使是共和黨，也難以接受一項可能高達2000億美元的伊朗戰爭支出法案（相比之下，美國納稅人為烏克蘭抵御俄羅斯入侵提供的援助總額約為1880億美元，盡管這場戰爭獲得了更廣泛的美國兩黨支持，且持續時間長達數年）。

《戰爭權力決議》對后續行動的作用是逐步的制約，讓特朗普不能無限期進行軍事行動，必須在4月底前決定結束或尋求授權，否則合法性危機就會從程序爭議變成實際的政治和財政負擔。歷史上利比亞和科索沃行動最終都是以總統調整或國會默許結束，這次對伊朗軍事行動也在重復類似模式，但中東地區的復雜性和美國國內的政治極化，會讓這次的代價更高，留給特朗普的時間不多了，是正式請求國會授權持續中東戰爭，還是速戰速決盡快回撤，成為特朗普戰爭“程序合法性危機”后的又一個選擇危機。

本文作者

梅陽：前海國際事務研究院助理院長、副研究員。主要研究領域為中美關系與戰略安全。

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校對｜李 征

排版｜許梓烽

初審｜王希圣

終審｜馮簫凝