魏加寧：遠觀美國變化（上）——史上罕見強勢總統＋企業家型政府

學人簡介：魏加寧，中國產業發展促進會學術顧問，原國務院發展研究中心研究員。作者授權首發。

寫在前面的話：

本人未曾留學美國，也很少去訪問，更非美國問題專家。只是利用業余時間，對美國最近的變化進行了遠距離觀察。觀察發現，近年來美國在決策模式、高官結構、國內外政策基礎理論，以及政策方法論和輿論主導權等方面，都正在發生一些重要變化。現整理出來，供讀者參考；如有不妥之處，還期待專家學者們給予批評指正。

決策模式變化：史上罕見強勢總統

《決策的本質》一書的作者格雷厄姆·艾利森和菲利普·澤利科，將各國的決策模式劃分為三種。即：“理性行為主體范式”，“組織行為范式”以及“政府政治范式”。

（一）理性行為體范式

模式一，所謂“理性行為體范式”是指，把國家設想為一個單一行為體，通過對各種方案的計算，做出“理性決策“（實際上是體現了最高決策者的意志）。

這種決策范式就好像是在一個“密室”里進行決策，暗箱操作。在現實中，俄羅斯可能最接近這種決策模式。

（二）組織行為范式

模式二，所謂“組織行為范式”，是將國家決策理解為是由領導人進行協調的“組織輸出”。政府“并非鐵板一塊”，也不是一個“單一”的行為體，而是一個由各部門組合在一起的“集合體”。這些部門各自相對獨立，在處理各種信息，在提出各種選項和評估這些選項的后果，以及實施過程中采取行動時，通常都是按照部門自己的常規行事。

這種決策范式就好比是在一個擁有多個套間的大廳里進行決策。由官廳主導政策制定的日本位于模式二與模式三之間，可能更接近于模式二。

（三）政府政治范式

美國更接近模式三，即所謂“政府政治范式”。在這種決策模式下，決策是由參與各方討價還價的結果。政府決策體系構成了一個各種行為體進行多重博弈的復雜大舞臺。在這個舞臺上的博弈者，既有總統，以及總統領導下的政府及各相關部門；還有國會，國會還分參議院（州代表）和眾議院（民意代表），有時還會由不同的政黨分別控制。

此外，美國還存在著一些獨立的行政機構：諸如美聯儲（Fed），聯邦存款保險公司（FDIC），證券交易委員會（SEC）、聯邦貿易委員會（FTC）等。

由于三權分立，除了擁有行政權的政府和擁有立法權的國會之外，最高法院還擁有一票否決權。

除此之外，美國還存在著大量的游說集團和各種NGO，以及廣大國民代表。

在美國的決策舞臺上，總統的主要作用之一就是當好“演員”：要么是為某項決策營造輿論氛圍，要么是試探試錯，要么則是為了轉移視線。這主要是由于美國的決策舞臺是高度透明的，只有演技好的總統才能夠有所作為。這也是為什么演員出身的里根總統能夠有所成就的一個重要原因。

所以，在評論美國政策時，千萬不能用本國的決策模式來套用在美國的決策模式上。美國屬于“集權——分權”坐標軸的另一個極端，其最大的缺陷就是決策效率相對低下，每項決策通常都需要耗費很長時間。因此，在高度分權的體制下出現一位相對強勢的總統反而會彌補體制缺陷，提高決策效率。特朗普政府的一大特點就是加強了總統的權威性和協調力度，使政府的決策效率得到明顯提高。

（四）特朗普政府之特點

與以往歷屆美國政府相比，特朗普政府在“三權分立”方面具有以下幾個重要特點：一是作為非連續（隔屆）兩次當選總統，在美國歷史上實屬罕見。在特朗普之前，唯一的先例是克利夫蘭總統，即第22屆總統（1885–1889），（中間隔一屆（1889–1893）），和第24屆總統（1893–1897）。如果再加上特朗普總統，這種非連續（隔屆）再任總統，迄今為止只有兩人，在美國總統選舉史上概率僅僅為4%。

政治學界一般認為，隔屆再任的美國總統比連選連任的美國總統具有更多優勢：一是更能反映民意，政治合法性更強；二是政治經驗更為豐富，經過執政——反思——再執政，政策方案會更加成熟；三是重新整合政治聯盟，執政基礎更加穩固；四是政策連續性更強，政治影響力有可能跨越10年以上；五是個人政治地位更高，更容易賦予特殊的歷史地位；因而非連續（隔屆）再任總統，往往可以做一些連選連任總統所無法做到的事情。

二是總統所屬政黨同時控制兩院（參議院和眾議院），即所謂“統一政府”，這種局面雖然比較常見，但戰后出現的頻率與戰前相比明顯下降。據統計，美國建國以來，即現代政黨制度確立以來（1857-現在），“統一政府”的總體比率為56%；二戰結束以來（1945-現在）：“統一政府”的比率下降到39%。

三是在最高法院的9位大法官中，由共和黨總統任命的為6位（其中由特朗普總統任命的有3位），形成了6:3的格局（稱為“6–3保守派多數法院”）；雖說大法官被任命之后仍然可以堅持己見，不受其任命總統和所在政黨的干擾，但畢竟在民眾中仍然會形成一定的心理優勢。

總統所屬政黨與最高法院多數派（≥5）屬于同一陣營，這種局面雖然常見，但并非常態，并且戰后也有所下降。據統計，美國建國以來，即現代政黨制度確立以來（1789-現在），總體比率為60%–65%（取中間值為63%）；二戰結束以來（1945-現在）的比率為55%-60%（取中間值為57%）。

如果把總統與國會“統一政府”與總統與最高法院多數派“同一陣營”結合起來考慮，二者同時發生（即“三權同黨”）的概率就會進一步下降。

（一）建國以來（1789年-現在）：

總統 + 國會（統一政府）≈56%

總統 + 最高法院同黨≈63%

三者同時成立（即“三權同黨”）≈35%（56%×63%）

（二）二戰以來（1945年-現在）：

總統 + 國會（統一政府）≈39%

總統 + 最高法院同黨≈57%

三者同時成立（即“三權同黨”）≈22%（39%×57%）

這也就是說，如果把總統周期（4年），國會周期（2年），以及最高法院大法官周期（終身）疊加起來，只有三分之一的時間會出現“三權同黨”局面，而二戰后下降到為五分之一。這種“三權同黨”局面顯然有助于特朗普成為強勢總統，從而提高決策和行動效率。

如果再把前面提到的“非連續（隔屆）再任美國總統”的特殊因素考慮進來，則四者同時發生的概率更低（35%×4%≈1.4%）。況且在特朗普之前，唯一一位“非連續（隔屆）再任美國總統”的民主黨人克利夫蘭（Cleveland）在其執政期間，僅有2年是“統一政府”，其余6年都處于“分裂政府”局面；而在最高法院大法官中，則一直是由共和黨人占據多數。由此可見，特朗普應該是“美國歷史上比較罕見的強勢總統”。

需要再次強調的是，美國在“集權——分權”坐標軸上處于高度分權的另一端，因此當出現一個權力比較大的強勢總統時，反而有助于克服該決策模式效率低下、耗時過長的弱點。當然另一方面，也有可能因約束機制弱化而導致決策失誤的發生。

內閣高官結構變化：企業家型政府

與以往歷屆政府相比，特朗普政府內閣高官構成呈現以下幾點明顯不同：

（一）軍人背景比例明顯下降

據統計，1945–2024年期間，軍人背景高官平均比例約為30%。也就是說，二戰后美國高官中近三分之一具有軍人背景。其變化趨勢是：戰后初期（1945–1965），軍人比例較高，大約為25%-60%。冷戰時期（1965–1990），軍人比例逐漸下降，大約為20-40%左右。冷戰結束后（1990–2024），軍人比例明顯下降，多數政府在10%–30%之間上下浮動。而特朗普政府第二任期（2025），這一比例僅為16%，低于以往多數政府。

（二）大學名校比例明顯下降

首先，傳統上，美國政府高官大多擁有較高學歷。根據《The education of the American political elite: 1949–2001》 的統計，美國高層政治精英中，本科是最低門檻，三分之二擁有研究生學歷。

在歷屆美國政府副部長級以上高官中，本科學歷占25–35%，碩士或專業學位（MBA / MPA 等）占到30–40%，博士或職業博士（JD / PhD / MD）占30–40%。

其次，美國的政治精英高度集中于少數名牌大學，名校集中度非常之高，存在著明顯的 “常春藤網絡”。統計顯示，5%的大學培養了超過1/3的政治精英，其中最為突出的是：哈佛大學、耶魯大學、普林斯頓大學、斯坦福大學、哥倫比亞大學以及喬治城大學等六大名校。其中，哈佛大學和耶魯大學的比例最高，在統計的501名內閣成員中，有73人本科來自哈佛或耶魯，占14.6%。如果把研究生算進去，哈佛、耶魯、普林斯頓等常春藤+頂尖大學的畢業生大約占內閣成員的比例高達40%—60%。

但是特朗普政府的一大特點是，在其內閣成員中，出身名校的比例顯著下降，甚至僅為以往歷屆政府的一半左右，為幾十年來最低。

根據2025年對特朗普政府23名內閣和內閣級成員的統計，畢業于頂尖大學（常春藤 + MIT + Stanford + Oxford 等）約為35%，常春藤大學約25%，也就是說，23人中只有大約8人來自頂級大學，約 1/4來自常春藤聯盟，這明顯低于此前歷屆政府。

究其原因，政治學界一般認為主要有三：一是共和黨的選民結構發生變化，在共和黨的支持者中，非大學學歷的比例比以往更高。二是特朗普的“反精英”政治風格導致該陣營更看重普通大學和商業背景。三是招募來源更偏向企業家、媒體人士和退伍軍人，而不是傳統的華盛頓官僚和常春藤律師。研究者還發現，奧巴馬政府曾經是“最精英大學化”的政府；而特朗普政府則是“最去精英大學化”的政府。

（三）企業管理者比例上升

美國政府高官結構有一個變化過程：二戰以前（19世紀），幾乎是律師統治著美國政府（占40%-60%），被稱為“律師政府”。戰后初期（1945-1960）政治家明顯增加（占30%-35%），被稱為“政治家政府”。冷戰時期（1960-1980），技術官僚比重開始上升（占18%-22%），被稱為“技術官僚政府”。為了克服滯脹以及應對經濟全球化（1980s-2016），經濟學家的比重開始上升（比重達到15%-18%），被稱為“經濟學家政府”。2017年以來，經濟背景高官（包括經濟學家、金融/投行、企業管理）的比重更是達到30%—43%。尤其是在兩屆特朗普政府中，企業家的比重在上升，經濟學家的比重在下降，說明其政策取向更加務實，以至于有人將其稱為“企業家型政府”。

更何況，特朗普總統本人就是商人背景，是典型的企業家出身。迄今為止，美國一共有46人擔任過總統，其中商人出身的只有5人（約11%），而真正典型企業家型的只有2人（占4%）。

這種政府高官的人才結構表明，一方面，特朗普政府的對外政策取向，更擅長打貿易戰、關稅戰、金融戰以及能源戰等綜合戰法，而不再是以往那種單純的軍事戰。軍事戰只是其實現操控世界經濟命脈的重要手段。但是另一方面，在軍事領域方面可能更容易出現戰略誤判（“自古知兵非好戰”），在經濟行動方面可能更容易因缺乏經濟學基本理論的指導而導致決策失誤和不按常規行事。

（說明，以上數據均來自AI）

參見：格雷厄姆·艾利森和菲利普·澤利科著，《決策的本質》，王偉光、王云萍譯，商務印書館，2020年。