林雙林：面向“十五五”，如何理解中國的公共財政

題記：2026年1月13日，北大國發(fā)院公開課第4期暨北大博雅講壇第695期活動舉辦。本文根據(jù)北大國發(fā)院原教授、匯豐商學院智庫副主任、《中國公共財政》作者林雙林在活動上的演講整理。

結合我新出版的《中國公共財政》一書，談談中國公共財政現(xiàn)存的若干問題以及改革的相關設想。該書英文版于2002年由劍橋大學出版社出版，
后經(jīng)過大幅修改和資料更新，中文版于2025年由北京大學出版社出版。

我從五個方面闡述，包括：財政的重要性、中國財政預算、中國財政的特征、中國財政面臨的挑戰(zhàn)、對中國財政改革的展望。

一、財政的重要性

財政是國家治理的重要組成部分，功能包括：構建稅收體系，保障政府日常運行資金供給；提供公共產(chǎn)品；通過補貼、征稅等手段糾正外部性；調(diào)節(jié)收入分配，依托累進的個人所得稅制度實現(xiàn)高收入群體征稅，對低收入群體補助，以及公共品的提供；保持經(jīng)濟平穩(wěn)；調(diào)動勞動和投資的積極性，促進經(jīng)濟增長；實行產(chǎn)業(yè)政策。

其中收入再分配功能隨社會經(jīng)濟發(fā)展逐步強化，在19世紀后半葉至20世紀初，伴隨各國工業(yè)化推進與貧富差距擴大，該功能被正式納入各國施政策略體系。以美國個人所得稅發(fā)展為例，南北戰(zhàn)爭時期林肯總統(tǒng)引入該制度，后因與憲法稅收規(guī)定相悖被判定違憲；經(jīng)多次調(diào)整，1913年憲法修正案確立個人所得稅與企業(yè)所得稅的合法地位，該稅種成為美國主體稅種，收入再分配功能得以充分發(fā)揮，這一規(guī)律也適用于其他國家，體現(xiàn)了稅收功能隨社會經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)調(diào)整特征。從社會發(fā)展視角看，若將社會主義定義為借助社會力量幫扶低收入群體，公共財政便是實現(xiàn)這一目標的重要手段，可通過制度設計與政策實施保障低收入群體利益。

20世紀30年代經(jīng)濟大危機后，反經(jīng)濟周期成為各國經(jīng)濟治理的重要課題，財政被賦予維護經(jīng)濟平穩(wěn)運行的責任，即經(jīng)濟衰退時減稅，擴大政府支出；經(jīng)濟過熱時增稅，壓縮政府支出。20世紀80年代后，供給學派成為古典經(jīng)濟學主流，強調(diào)供給側改革的重要性，財政政策隨之向調(diào)動社會儲蓄、投資與勞動積極性傾斜，成為激發(fā)市場主體活力、推動經(jīng)濟增長的重要工具。

財政與產(chǎn)業(yè)政策的結合是現(xiàn)階段的重要發(fā)展趨勢。產(chǎn)業(yè)政策的核心邏輯與財政功能一致，均為糾正市場失靈。例如在環(huán)境污染治理領域，產(chǎn)業(yè)政策可有效引導資源配置；中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就是典型案例，為解決能源供應緊張與環(huán)境污染問題，我國通過對產(chǎn)業(yè)上下游實施補貼政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如今中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)已得到長足發(fā)展。當前產(chǎn)業(yè)政策的實施原因日趨多元，涵蓋維護產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈完整、保障國家安全、應對國際產(chǎn)業(yè)政策競爭等。

從國際視野來看，財政在各國國家治理中均占據(jù)核心地位，美國國家經(jīng)濟研究局近兩任主席均為財政領域?qū)W者，且都關注中國社會保障問題。相較而言，我國財政研究的受重視程度仍有提升空間。

二、中國財政 的規(guī)模

中國財政預算包括：一般公共預算、社會保險預算、政府性基金預算和國有資本預算。一般公共預算收入的主要是稅收收入，2024年其占GDP比重為16.3%。政府性基金2024年占GDP比重降至4.6%，較此前超8%的水平明顯回落。政府性基金的主要來源為國有土地使用權出讓金，2024年占政府性基金的77%，較此前長期超80%的水平有所下降，目前該出讓金占GDP比重超3%，曾一度超8%。當前土地出讓環(huán)節(jié)面臨一定壓力。

社會保險收入（五險一金相關收入，生育保險已并入醫(yī)療保障體系）占GDP比重呈持續(xù)上升趨勢，2024年達8.9%。

國有資本經(jīng)營收益占GDP比重雖小，但呈逐步上升趨勢。若能借鑒新加坡國有資本運作模式、提升運營效率，有望使其成為財政收入一個增長點。

預算外收入是我國財政預算發(fā)展的階段性產(chǎn)物，1992年其規(guī)模占預算內(nèi)收入的110%，核心來源為各類收費與單位自主創(chuàng)收。2000年前后“費大于稅”問題凸顯，我國推行“費改稅”，預算外收入規(guī)模逐步縮減，2011年起被正式取消。

目前我國各類預算收入合計占GDP比重約30%，2018年曾達38%，整體呈明顯下降趨勢。雖核算數(shù)據(jù)因政府性基金、社會保險與一般公共預算間的資金轉移存在少量重復計算，但規(guī)模較小，不影響整體趨勢判斷。

我國一般公共預算收入占GDP比重的變化可分為三個階段，各階段變化受特定經(jīng)濟與政策背景影響：

1978-1995年：占比持續(xù)下降，原因包括“利改稅”改革導致企業(yè)所得稅收入減少、企業(yè)利潤率下降制約稅基、稅收征管效率偏低且偷稅漏稅現(xiàn)象普遍。

1995-2018年：占比持續(xù)上升，推動因素為增值稅征收范圍拓寬、消費稅等新稅種落地成為重要稅收來源、金稅工程與計算機聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系強化了稅收征管。同時經(jīng)濟實際增長速度可能被低估，稅收增長率與GDP增長率的對比數(shù)據(jù)及地方調(diào)研均印證了這一觀點。

2018年后：規(guī)模逐步下降，主要源于經(jīng)濟增長節(jié)奏放緩、新冠疫情對實體經(jīng)濟與稅收征管的階段性沖擊，以及增值稅稅率下調(diào)等減稅降費政策的實施。

當前我國政府債務規(guī)模處于較高水平。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，中央政府顯性債務占GDP比重25.6%，地方政府為35.2%，合計約61%；地方政府隱性債務規(guī)模為10.5萬億，占上一年GDP比重約7.8%，顯性與隱性債務合計占GDP比重達68.6%。

融資平臺債務也是重要關注對象，盡管部分地方政府將其歸為企業(yè)債務，但多數(shù)融資平臺借款用于地方基礎設施建設，與政府財政高度關聯(lián)。2023年該債務占GDP比重約57%。

從區(qū)域分布來看，我國多數(shù)地區(qū)地方政府顯性債務規(guī)模呈上升趨勢，僅少數(shù)地區(qū)實現(xiàn)縮減。

三、中國財政的特征

中國財政的運行模式既有財政發(fā)展的一般規(guī)律，也有不少中國特色，可概括為四大核心特征：

（一）社會維穩(wěn)功能

常規(guī)財政的核心功能聚焦于效率與公平，前者包括提供公共產(chǎn)品、糾正外部性、穩(wěn)定經(jīng)濟等，后者主要體現(xiàn)為收入再分配，而中國財政還承擔著社會維穩(wěn)的重要功能，這一特征體現(xiàn)在各類財政政策的制定與實施中。例如財產(chǎn)稅開征的相關討論已開展多年，但遲遲無法成行，對社會穩(wěn)定與經(jīng)濟平穩(wěn)運行的擔心是主因，反映出維穩(wěn)功能對我國財政決策的重要影響。

（二）置稅于價，以消費型稅收為主

我國財政延續(xù)了古代“間接征稅避免社會抵觸”的治理理念，通過國家壟斷重要資源、高價出售，形成隱性稅收，這一思路在現(xiàn)代財政體系中仍有體現(xiàn)。

從現(xiàn)代稅收結構來看，我國以消費型稅收為主體，增值稅、消費稅及其附加稅費合計占總財政收入比重達50%，若納入車輛購置稅、關稅等稅種，占比將進一步提升，與發(fā)達國家以所得稅為主體的稅收結構形成明顯差異。

從國際視角看，增值稅在各國的征收情況差異顯著。OECD國家平均占比20.8%，智利、匈牙利分別達39%、29%。而美國未開征增值稅，原因是認為增值稅不利于公平，低收入群體稅負占收入比重相對更高。當前美國頻繁加征關稅，重要原因之一是各國增值稅出口退稅制度形成了貿(mào)易競爭差異，美國通過加征關稅抵消相關價格優(yōu)勢，這也是多數(shù)國家未對此作出激烈反應的關鍵。

（三）規(guī)模大，支出結構偏重于經(jīng)濟建設

我國政府支出占GDP比重曾達45%，現(xiàn)在降至36.7%，與財政收入變化趨勢一致，近十多年來整體呈下降態(tài)勢。

支出結構的顯著特征為經(jīng)濟建設支出占比偏高，盡管2006年該指標降至26%左右，之后不再單獨統(tǒng)計，但國際貨幣基金組織數(shù)據(jù)顯示，2022年我國經(jīng)濟事務支出占比達28.6%，遠高于發(fā)達國家10%左右的平均水平。

行政支出占比偏高也是重要特征，2006年該指標占總財政支出比重達20%。目前雖無專門統(tǒng)計，但公共管理、社會保障、社會組織等領域政府從業(yè)人員數(shù)量持續(xù)增加，從業(yè)人員占總人口比重呈上升趨勢，反映出政府機構人員規(guī)模整體擴大。在經(jīng)濟下行、地方財政承壓的背景下，壓縮政府行政開支是緩解財政壓力的有效途徑。

（四）地方財政自給率低

我國1990年代稅制改革計劃，央地財政收入分配比例為中央60%、地方40%。2024年，中央政府財政收入占比約為45.7%，而財政支出占比僅為14.3%。這并非意味著中央政府財政收入規(guī)模過大，而是反映出中央政府所承擔的事權相對較少。目前我國地方政府財政自給率約為49%，超一半的財政支出需依靠中央轉移支付。

四、中國公共財政面臨的挑戰(zhàn)

當前我國財政發(fā)展面臨多重挑戰(zhàn)，核心表現(xiàn)為財政收入增長放緩、公共財政與經(jīng)濟增長聯(lián)動性遇阻、地方政府債務高企且土地財政不可持續(xù)、人口老齡化加劇并疊加社會保障體系存在短板，同時醫(yī)療、教育等民生領域的財政支撐仍有不足。

（一）財政收入增長緩慢，經(jīng)濟放緩

財政收入增長率分為名義與實際增長率。經(jīng)物價指數(shù)平減后，我國財政實際增長率曾一度超30%，而當前增長明顯放緩。2025年GDP實際增長率為5%，財政收入名義與實際增長率均為3%。2025年1-11月一般公共預算收入僅微增0.8%，政府性基金收入下降4.9%，部分稅種的負增長也反映出稅收結構的分化與財政收入增長的壓力。

財政在我國經(jīng)濟高速增長階段發(fā)揮了關鍵作用。1997年亞洲金融危機后，擴張性財政政策推動基礎設施建設的發(fā)展，2008年金融危機后推出的4萬億經(jīng)濟刺激計劃也進一步加快了基礎設施建設。

在我看來，學界關于1994年稅制改革后地方政府財力被壓縮的觀點并不準確。地方政府除一般公共預算收入外，還曾通過預算外收入、各類收費、土地財政與融資平臺舉債等渠道獲取資金，實際財政自主權較高。這一制度設計推動了地方基礎設施建設與經(jīng)濟增長，但也積累了較高的債務風險。

當前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求疲軟、增長放緩的問題。三大需求呈結構性承壓：

一是投資需求下降，2025年1-11月全國固定資產(chǎn)投資同比下降2.6%，這在過去并不常見。其中民營企業(yè)固定資產(chǎn)投資下降5.3%，房地產(chǎn)開發(fā)投資的大幅下滑是主要拉低因素；

二是消費需求不足，2024年我國家庭最終消費支出占GDP比重約40%，遠低于美國68%的水平，居民消費對經(jīng)濟增長的拉動作用未充分發(fā)揮；

三是外資流入放緩，2025年實際利用外資同比下降27%，外資凈流入規(guī)模下滑更為顯著。與此同時，我國外貿(mào)領域表現(xiàn)亮眼，進出口總額突破1萬億美元大關，同比增長21.7%。這源于我國出口產(chǎn)品質(zhì)量與附加值的提升，但對美貿(mào)易盈余呈逐步收窄趨勢。

經(jīng)濟增速放緩也影響就業(yè)。2025年11月我國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.1%，不含在校生的城鎮(zhèn)勞動力人口失業(yè)率達16.9%，青年就業(yè)問題尤為突出。青年長期未就業(yè)將導致人力資本折舊加快，穩(wěn)定青年就業(yè)成為當前財政與經(jīng)濟政策的重要目標。

從人均發(fā)展水平看，我國人均GDP僅為美國的16%左右，與發(fā)達國家差距較大，發(fā)展速度對我國很重要。

（二）地方政府債務高，土地財政不可持續(xù)

我國對地方政府債務問題的關注已持續(xù)十余年，2013年審計署將地方政府擔保、救助責任債務納入核算范圍，完善了債務統(tǒng)計體系。

土地財政的不可持續(xù)是核心挑戰(zhàn)之一。國有土地使用權出讓金規(guī)模逐年下降，2024年同比下降15.7%，2025年1-11月同比下降10.7%。作為地方政府的重要財力來源，其規(guī)模下滑加劇了地方財政壓力，也擠壓了財政政策的實施空間。

（三）職工養(yǎng)老金賬戶有缺口，農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放少、個人賬戶儲蓄不足

我國人口自然增長率已連續(xù)3年為負，人口老齡化趨勢加快，聯(lián)合國的預測數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上人口占比將于2035年超過美國，未來老齡化帶來的財政壓力需提前應對。

我國社會保障體系的短板主要集中在養(yǎng)老保險領域：一是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險賬戶存在資金缺口，收支平衡壓力較大；二是養(yǎng)老金發(fā)放標準差距懸殊，2023年城鎮(zhèn)職工月均養(yǎng)老金約3700元，農(nóng)村居民僅約220元；三是農(nóng)村居民養(yǎng)老保險個人賬戶儲蓄不足，難以滿足養(yǎng)老需求。

美國1980年代初便針對人口老齡化布局改革，通過降低養(yǎng)老金發(fā)放標準、提高繳費率積累社保基金，而非實行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制；但隨著嬰兒潮一代退休，美國養(yǎng)老保險體系已進入入不敷出階段，社保基金規(guī)模占GDP比重持續(xù)下降，預計2035年基金將耗盡，其經(jīng)驗與教訓均值得我國借鑒。

（四）看病貴，個人支付比重大

我國醫(yī)療領域的核心問題體現(xiàn)在三方面：

一是個人醫(yī)療費用支付占比偏高，據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2021年達34%，遠高于美國及多數(shù)發(fā)達國家，居民醫(yī)療負擔較重；

二是醫(yī)療服務質(zhì)量參差不齊，存在過度醫(yī)療、問診流程倉促、藥品開具不精準等問題；

三是醫(yī)療保障的公平性不足，報銷比例偏低、部分藥品未納入醫(yī)保目錄，且農(nóng)村居民醫(yī)保保障水平遠低于城鎮(zhèn)職工，藥品費用占醫(yī)療支出比重偏高的問題也較為突出。

（五）免費教育尚未擴大到高中階段

從國際經(jīng)驗來看，多數(shù)發(fā)達國家及部分發(fā)展中國家已實現(xiàn)12年以上免費義務教育，我國香港、澳門、臺灣地區(qū)也實現(xiàn)了該目標，國內(nèi)部分欠發(fā)達地區(qū)也率先推行了免費高中教育，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的推進相對滯后。

有研究發(fā)現(xiàn)，在我國中考升學強制性分流的制度下，中職畢業(yè)生就業(yè)率僅為35%，65%的畢業(yè)生選擇升入高等院校深造，反映出當前分流制度與學生教育需求存在偏差。建議將高中門檻放開，減輕競爭壓力。

教育經(jīng)費的投入與配置也存在優(yōu)化空間，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)財政性教育經(jīng)費占GDP比重尚未達到4%，且區(qū)域間投入差異較大。經(jīng)測算，2021年若政府財政支出增加3500億元，即可實現(xiàn)從幼兒園到高中的免費義務教育。目前我國已為高中教育投入大量財政資金，實現(xiàn)高中階段免費教育所需的額外投入相對有限，財力不是問題。

五、中國財政改革展望

我國財政改革應兼顧效率與公平，一方面完善財政制度、提高經(jīng)濟效率，把蛋糕做大；另一方面調(diào)節(jié)收入分配，把蛋糕分好。

結合當前財政發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，我提出以下改革建議：

（一）改革稅制

1.降低企業(yè)所得稅，刺激投資積極性，增加就業(yè)。從稅收結構來看，我國企業(yè)所得稅占總稅收收入比重達23%，而美國僅為8%，二者統(tǒng)計口徑可比，反映出我國企業(yè)稅收負擔相對較重，降低企業(yè)所得稅稅率具備現(xiàn)實必要性。高新技術企業(yè)與小微企業(yè)分別為15%、20%的稅率，但高新技術企業(yè)認定標準嚴格，多數(shù)企業(yè)難以達標。若將基本稅率降至20%，與小微企業(yè)稅率持平，可緩解勞動密集型企業(yè)的經(jīng)營壓力，激發(fā)投資積極性并擴大就業(yè)，契合當前就業(yè)政策目標，也符合國際上企業(yè)所得稅稅率持續(xù)下調(diào)的趨勢。

2.穩(wěn)步推進財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅的研究與開征，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)居民收入與財富分配的作用，緩解貧富差距擴大問題。

3.建立所得稅動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)通貨膨脹水平調(diào)整個人所得稅起征點與各檔稅率對應的應納稅所得額，避免居民實際稅負上升。

4.優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策，減少零碎的針對性優(yōu)惠，推行普惠性政策，擴大覆蓋范圍并提升實施效率。

5.調(diào)整財政補貼方式，從價格補貼轉向?qū)Φ褪杖肴后w的直接補貼，減少市場扭曲，提升補貼的公平性與精準性。

（二）提升中央的支出責任，由中央統(tǒng)籌社保

將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的統(tǒng)籌管理交由中央政府負責，一方面可打破社會保障地方統(tǒng)籌對勞動力跨區(qū)域流動的制度壁壘，推動全國統(tǒng)一大市場建設；另一方面可優(yōu)化中央與地方的財權與事權匹配度。經(jīng)測算，2024年若中央政府將養(yǎng)老與醫(yī)保統(tǒng)籌管理納入支出責任，其支出占一般公共預算和社會保險預算支出的比重將提升至37.5%，大幅改善事權與財權不匹配的現(xiàn)狀。許多發(fā)達國家的社會保險都由中央政府統(tǒng)籌管理。

（三）多管齊下，化解地方政府債務風險

1.適度出讓部分國有資產(chǎn)。地方政府可通過市場化方式轉讓餐飲、零售等競爭性領域的國有資產(chǎn)，籌集資金清償債務。我國地方政府國有資產(chǎn)占GDP比重達60%，且債務規(guī)模較高的地區(qū)國有資產(chǎn)占比也較高，出讓相關資產(chǎn)不會影響公共利益，且能有效降低債務規(guī)模。

2.借鑒美國地方債務管理經(jīng)驗。美國通過地方債務危機的治理，明確了“為誰舉債、誰償還”的原則，形成了嚴格的地方政府債務約束，使得州與地方政府債務規(guī)模長期保持在較低水平。這一治理邏輯值得我國借鑒。

3.建立健全地方政府債務管理制度，設立地方政府債務上限，適時增設地方政府新稅種，合理劃分中央政府與地方政府的支出責任，建立硬預算約束機制。

4.優(yōu)化中央與地方稅收分配比例。營改增后增值稅央地分成比例為50:50，較此前地方政府58%的分成比例有所下降，適度將地方分成比例提升至55%，可有效緩解地方財政收支壓力。

5.依靠經(jīng)濟增長化解地方政府債務。經(jīng)濟規(guī)模大了，負債率就會降低。同時，財政收入增長會為債務清償提供財力基礎。另外，通貨緊縮會加重債務負擔，所以我國需防范通貨緊縮風險。

（四）完善社保體系，提升養(yǎng)老保障水平

實現(xiàn)養(yǎng)老保險賬戶收支平衡、專款專用。我國養(yǎng)老保險繳費率處于較高水平，理論上應形成資金結余，實際因發(fā)放規(guī)模過大、待遇差距懸殊而出現(xiàn)資金缺口。未來，我們需要優(yōu)化養(yǎng)老金發(fā)放機制，控制發(fā)放規(guī)模、縮小待遇差距，實現(xiàn)賬戶的收支平衡與專款專用。

提升農(nóng)村居民養(yǎng)老金保障水平。當前農(nóng)村居民養(yǎng)老保險個人賬戶儲蓄額偏低，平均年儲蓄僅400元，難以滿足養(yǎng)老需求。建議為個人賬戶提供穩(wěn)定的利率保障，通過適度補貼利率鼓勵農(nóng)民增加儲蓄。借鑒新加坡公積金制度4%-5%的穩(wěn)定利率經(jīng)驗，提升個人賬戶積累規(guī)模，從長遠降低政府養(yǎng)老財政補貼壓力。

（五）推進教育改革，實現(xiàn)高中階段免費教育

經(jīng)過測算，我國具備實現(xiàn)從幼兒園到高中免費義務教育的財力基礎，根據(jù)2021年的數(shù)據(jù)，僅需一般公共預算支出增加1.42%，占GDP的0.3%。建議盡快落地相關政策，并配套推進兩項改革：一是取消中考升學分流制度，賦予學生自主選擇中職或普通高中的自由，緩解中考競爭壓力，滿足學生的教育發(fā)展需求；二是加大青少年兒童成長相關的公共產(chǎn)品供給，建設更多圖書館、體育設施等，優(yōu)化青少年成長的社會環(huán)境。

政府加大教育領域財政投入，可有效降低家庭的教育養(yǎng)育成本，進而提升年輕人的生育意愿，緩解當前生育意愿偏低的社會問題。同時，需優(yōu)化教育經(jīng)費的投入與配置，推動經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)將財政性教育經(jīng)費占GDP比重提升至4%，為免費高中教育的實施提供更堅實的財力支撐。

整理：白堯 | 編輯：王賢青