盧鋒：公共資源配置視角下的供強(qiáng)需弱矛盾解析與應(yīng)對(duì)

題記：2025年12月28日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“中國經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)告會(huì)”第74期舉辦。本文根據(jù)校友學(xué)院發(fā)展基金講席教授盧鋒的主題演講整理。

近兩年，我在院內(nèi)和其它交流場合討論供強(qiáng)需弱現(xiàn)象時(shí)提到一個(gè)觀點(diǎn)，就是需要從公共資源配置視角深入分析其成因，因而有必要對(duì)公共部門資源總量規(guī)模與使用結(jié)構(gòu)加以估測。經(jīng)過最近大半年與年輕同事一起研究，已形成部分階段性成果，借此機(jī)會(huì)簡單匯報(bào)一下。

當(dāng)前，供強(qiáng)需弱問題的討論面臨新的政策背景。2025年末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議充分肯定經(jīng)濟(jì)增長成就，明確指出“國內(nèi)供強(qiáng)需弱矛盾突出”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)這是“發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中的問題，經(jīng)過努力是可以解決的”。

高層對(duì)這一矛盾的精準(zhǔn)論斷，引發(fā)了我們對(duì)三個(gè)問題的思考：為什么高層提出“供強(qiáng)需弱矛盾”這一新論斷？如何理解供強(qiáng)需弱是“發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中的問題”？如何推動(dòng)這個(gè)“發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中的問題”得到逐步化解？我將圍繞這三個(gè)問題，從三個(gè)方面展開論述。

供強(qiáng)需弱的表現(xiàn)與成因

供強(qiáng)需弱的“供強(qiáng)”表現(xiàn)：“供強(qiáng)”有充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，是我國數(shù)十年發(fā)展積累的重要成果。2023年底，我在一次專題分享中曾提出，“供強(qiáng)”主要體現(xiàn)在：基建持續(xù)領(lǐng)先、傳統(tǒng)工業(yè)優(yōu)勢增強(qiáng)、前沿行業(yè)頻頻突破、技術(shù)產(chǎn)業(yè)顯著提升，以及貿(mào)易競爭力的持續(xù)提升。“新三樣”、“新新三樣”，眾多企業(yè)在AI創(chuàng)新領(lǐng)域奮發(fā)有為。生產(chǎn)力供給側(cè)階段性新突破，體現(xiàn)我國長期發(fā)展形成的深厚技術(shù)積淀與趕超潛力。當(dāng)然我國科技產(chǎn)業(yè)在不少領(lǐng)域與國際先進(jìn)水平仍有不同程度距離，未來需要持續(xù)努力追趕。

供強(qiáng)需弱的“需弱”表現(xiàn)：從邏輯上而言，“供強(qiáng)”并不必然導(dǎo)致“需弱”。結(jié)合我國公共資源配置的實(shí)際情況來看，我國的“供強(qiáng)”在很大程度上是公共部門投入大量資源推動(dòng)形成的，這在一定程度上內(nèi)生了“需弱”的特征。我國“需弱”的核心表現(xiàn)是需求增長動(dòng)力不足，這一態(tài)勢自2018年起逐漸顯現(xiàn)。2019年前后與2022年的兩次物價(jià)波動(dòng)，均由特殊外部沖擊引發(fā)，并非宏觀經(jīng)濟(jì)基本面周期性作用的結(jié)果。2019年的物價(jià)上漲與非洲豬瘟引發(fā)的豬肉價(jià)格波動(dòng)相關(guān)，2021年的價(jià)格變化則源于疫情對(duì)供求兩端的沖擊，且同期出口的強(qiáng)勁表現(xiàn)進(jìn)一步放大了價(jià)格波動(dòng)效應(yīng)。一般物價(jià)階段性處于低位，反映供需關(guān)系的現(xiàn)實(shí)矛盾——若僅通過行政手段人為抬升價(jià)格，而不調(diào)整深層結(jié)構(gòu)，反而可能加劇問題。

“需弱”呈現(xiàn)出鮮明的結(jié)構(gòu)性特征，可被拆解為五重層層遞進(jìn)的矛盾關(guān)系。總需求不足是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要矛盾；總需求又分為外需和內(nèi)需，其中內(nèi)需偏弱是總需求不足的主要矛盾；內(nèi)需結(jié)構(gòu)又可以分為投資與消費(fèi)。盡管當(dāng)前投資領(lǐng)域也面臨緊迫挑戰(zhàn)，但從長期視角來看，消費(fèi)不足仍是主要矛盾。甚至可以說，投資下降在很大程度上源于消費(fèi)不足引發(fā)的市場內(nèi)卷和反內(nèi)卷，進(jìn)而抑制了投資動(dòng)力。進(jìn)一步拆解，消費(fèi)又可以分為政府消費(fèi)和居民消費(fèi)。居民消費(fèi)不足是主要矛盾；最后，在居民消費(fèi)中，又可以分為商品消費(fèi)與服務(wù)消費(fèi)。服務(wù)消費(fèi)不足是其中的主要矛盾。上述結(jié)構(gòu)性特征相對(duì)穩(wěn)定，顯示多方面矛盾關(guān)系中，居民消費(fèi)相對(duì)不足影響比較關(guān)鍵。

“供強(qiáng)需弱”的成因：學(xué)界對(duì)“供強(qiáng)需弱”成因已有諸多探討，包括收入分配失衡、社保體系不完善、戶籍制度約束等體制性因素。值得深思的是，這些問題存在已久，為何遲遲未能得到根本性解決？我認(rèn)為，一個(gè)較少關(guān)注原因在于公共資源配置的傳統(tǒng)架構(gòu)，這一架構(gòu)已潛移默化地成為各方普遍默認(rèn)的前提。解決消費(fèi)不足、實(shí)現(xiàn)收入倍增等目標(biāo)，終將面臨“資金來源”的現(xiàn)實(shí)困境。

事實(shí)上，我國公共部門掌握著規(guī)模龐大的資源，這些資源通過常態(tài)化機(jī)制主要投向投資與生產(chǎn)供給端，雖然新時(shí)期決策層對(duì)民生領(lǐng)域重視程度增加，公共資源用于民生消費(fèi)支持規(guī)模趨勢性擴(kuò)大，然而現(xiàn)實(shí)觀察尚未達(dá)到與供給資源投入與增長速度相匹配程度。這一點(diǎn)構(gòu)成供強(qiáng)需弱矛盾的深層體制成因之一。

公共資源規(guī)模與配置估測

不同于“三駕馬車”“擴(kuò)內(nèi)需”的概念前提，我們對(duì)公共資源配置進(jìn)行定量考察時(shí)選擇的研究思路是“投資-供給”與“民生-消費(fèi)”的二分法。投資在短期內(nèi)雖可形成需求，但一旦項(xiàng)目建成便轉(zhuǎn)化為供給；若消費(fèi)長期不足，單純擴(kuò)大投資雖能短期緩解供需矛盾，長期仍會(huì)加劇失衡壓力。這一分析視角并非否定短期擴(kuò)大投資的必要性——若投資大幅下滑，短期刺激政策仍不可或缺——而是從長期發(fā)展維度，揭示公共資源配置對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深層影響，與短期政策導(dǎo)向并不沖突，而是相互兼容。

我做了四個(gè)層次的估測：公共部門概念與我國特點(diǎn)；2023年公共資源總量估測；公共資源支持供給側(cè)規(guī)模；公共資源支持消費(fèi)端規(guī)模。

1、公共部門的概念與我國特點(diǎn)

公共部門是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基礎(chǔ)概念。按照國際機(jī)構(gòu)的界定，公共部門=廣義政府+公共企業(yè)或國企。其中廣義政府包括“唯一威權(quán)主體”意義上的狹義政府加上社保基金，再加一些非營利機(jī)構(gòu)（NPIs）。

我國公共部門具有極為特殊的結(jié)構(gòu)特征，這一特征深刻折射了我國的體制優(yōu)勢、歷史演化背景與發(fā)展模式特點(diǎn)。在國際比較意義上，我國公共部門至少有兩個(gè)突出的國情特點(diǎn)：第一是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。中國共產(chǎn)黨并非公共部門的組成部分，而是公共部門的全面領(lǐng)導(dǎo)者，這是由“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的根本原則所決定的。第二，我國公共部門自身具有三大特征：包含對(duì)象廣、職能覆蓋寬、體量規(guī)模大。

一般認(rèn)為，我國公共部門由三大部分組成：政府+國企+事業(yè)單位。盡管有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將群眾團(tuán)體納入其中，因其接受黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府管理，符合公共部門的核心定義，尤其是進(jìn)入政協(xié)的18個(gè)人民團(tuán)體。但鑒于這些群眾團(tuán)體掌握的額外資源有限，本研究暫不將其納入分析范疇。

需要特別說明的是，我國事業(yè)單位的性質(zhì)與西方語境中的public institution存在本質(zhì)區(qū)別：我國事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人與高管由政府任命，運(yùn)營費(fèi)用主要依賴政府支持，甚至存在行政部級(jí)規(guī)格的重要事業(yè)單位，這些特征均無法通過public institution的常規(guī)定義來概括，體現(xiàn)了鮮明的中國特色。

2、2023年公共資源總量估測

依據(jù)政府、國企、事業(yè)單位這三大部分來理解，我國公共部門掌控的資源主要由四個(gè)方面構(gòu)成：一是廣義財(cái)政“四本預(yù)算賬戶”的收入或資源；二是國有企業(yè)凈利潤扣除國有資本經(jīng)營收入后的剩余；三是部分事業(yè)單位（如公立醫(yī)院、高校等二類公益機(jī)構(gòu)）通過市場提供服務(wù)所獲得的收入；四是公共部門固定資產(chǎn)通過折舊計(jì)提所耗費(fèi)的資源。

綜合上述四個(gè)方面，本研究以2023年為樣本年份進(jìn)行估算，結(jié)果顯示：公共部門資源總規(guī)模約為60.5萬億元，約占當(dāng)年GDP的48%，較廣義財(cái)政規(guī)模高出三分之一。需要強(qiáng)調(diào)的是，這一GDP占比并不是GDP構(gòu)成意義上的比例，而是以GDP為尺度衡量公共資源相對(duì)規(guī)模的比例。

3、公共資源支持供給側(cè)規(guī)模

公共資源用于投資與供給端支出，主要包括五項(xiàng)：折舊支出、國企與事業(yè)單位額外收入中用于投資與供給的部分、政府性基金支出、一般公共預(yù)算中明確投向供給端的支出、產(chǎn)業(yè)基金等其他公共部門相關(guān)支出。

經(jīng)估算，2023年公共部門投向供給端的資源規(guī)模約為33.21萬億元，占GDP的26.35%。經(jīng)一致性平減調(diào)整后，這一比例為25.5%。

4、公共資源支持消費(fèi)端規(guī)模

公共資源用于民生消費(fèi)端的支出，主要包括六項(xiàng)：社保基金支出、政府實(shí)際消費(fèi)、社會(huì)實(shí)物轉(zhuǎn)移、事業(yè)單位市場收入消費(fèi)部分扣除、政府消費(fèi)含折舊費(fèi)用，及“社會(huì)實(shí)物轉(zhuǎn)移（social transfer in kind: STIK）”含財(cái)政對(duì)醫(yī)保補(bǔ)貼。

經(jīng)估測，2023年公共部門投向民生消費(fèi)端的資源規(guī)模約為29.29萬億元，占GDP的23.24%。經(jīng)平減調(diào)整后，這一比例為22.5%。

需要提到的是，總消費(fèi)在統(tǒng)計(jì)上包括家庭消費(fèi)與政府消費(fèi)，其中STIK雖計(jì)入政府消費(fèi)，但實(shí)際由居民使用，需在分析中予以區(qū)分。

綜上，我國公共部門掌握的巨大資源中，超過一半投向了投資與供給端，接近略小的一半投向消費(fèi)端。這一配置結(jié)構(gòu)是我國的重要特征，已內(nèi)嵌于數(shù)十年形成的體制機(jī)制中，成為各方討論宏觀政策與財(cái)政政策的默認(rèn)前提。鑒于其涉及的資源規(guī)模占GDP的48%左右，理解這一配置結(jié)構(gòu)是破解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵。

公共資源配置的影響 探討

1、公共資源配置結(jié)構(gòu)解釋了我國宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

我國宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，在很大程度上由公共資源配置結(jié)構(gòu)決定。

公共資源配置結(jié)構(gòu)解釋了我國高投資率的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。我國投資率較G20國家平均值高出16個(gè)百分點(diǎn)。這主要源于兩方面：一是私營部門投資率的影響，據(jù)儲(chǔ)蓄率相關(guān)數(shù)據(jù)推算，這一影響約為2個(gè)百分點(diǎn)；二是公共部門投資的顯著貢獻(xiàn)。我國公共部門投資（含折舊相關(guān)投資）占GDP的比重約為20%；而美歐國家政府投資占GDP比重僅為4%左右，加上少量國有企業(yè)投資，總占比約5%。兩者相差約15個(gè)百分點(diǎn)，疊加私營部門的小幅差異，恰好解釋了我國與G20國家投資率的16個(gè)百分點(diǎn)差距。

公共資源配置結(jié)構(gòu)解釋了我國低消費(fèi)率的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。我國居民消費(fèi)率較G20國家平均值低18個(gè)百分點(diǎn)以上，這一差異同樣可通過公共資源配置結(jié)構(gòu)解釋：一方面，美歐國家公共部門資源占GDP比重在40%上下，除大約5個(gè)百分點(diǎn)用于各種投資，投入到消費(fèi)方面的資源應(yīng)占GDP的30%以上，而我國僅為22%，相差近10個(gè)百分點(diǎn)；另一方面，我國社保與民生支持體系雖取得巨大成就，但仍不夠完善，尤其對(duì)較低收入城鄉(xiāng)居民的支持力度相對(duì)不足，導(dǎo)致居民預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)較強(qiáng)。居民儲(chǔ)蓄率較G20其他成員均值高出近20個(gè)百分點(diǎn)。結(jié)合我國居民可支配收入占GDP約40%的比例推算，較高儲(chǔ)蓄率解釋了約8個(gè)百分點(diǎn)的消費(fèi)率差異。以上兩方面因素疊加，基本能夠解釋我國與國際水平的消費(fèi)率差距。

這一分析表明，我國宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特征并非單純由市場自發(fā)形成，而是公共部門為實(shí)現(xiàn)長期趕超目標(biāo)，在資源配置中側(cè)重投資、供給與科技領(lǐng)域的結(jié)果。盡管我國同樣重視民生與消費(fèi)，但配置比例的不平衡，最終形成了當(dāng)前的結(jié)構(gòu)特征，這在一定程度上是發(fā)展過程中主動(dòng)選擇的結(jié)果。

2、與供強(qiáng)需弱的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

前文所述的公共資源配置結(jié)構(gòu)僅是供強(qiáng)需弱形成的必要條件，這一矛盾的凸顯還因另外兩個(gè)條件：

一是市場體制完善與民營企業(yè)成長等結(jié)構(gòu)條件。以華為為代表的民營企業(yè)，其研發(fā)投入規(guī)模已與中科院不相上下；“新三樣”等新興產(chǎn)業(yè)的崛起，也主要由民營企業(yè)引領(lǐng)。市場體制的活力與民營企業(yè)的競爭力，與公共資源的供給端投入形成疊加效應(yīng)，鑄就了我國的“供強(qiáng)”優(yōu)勢。但與此同時(shí)，民營企業(yè)的強(qiáng)勁供給能力與公共資源的持續(xù)加持，在消費(fèi)端投入不足的背景下，會(huì)進(jìn)一步增加了供需不平衡壓力，使“需弱”問題更為突出。

發(fā)展階段與時(shí)間積累的演化條件。供給能力的發(fā)展并非線性過程，而是呈現(xiàn)階段性特征。近期中央文件所提及的“階梯式遞進(jìn)”，是對(duì)這一發(fā)展規(guī)律的準(zhǔn)確概括。經(jīng)過數(shù)十年積累，尤其是十八大以來的調(diào)整與突破，我國供給能力實(shí)現(xiàn)了新一輪階段性躍遷，“供強(qiáng)”特征日益凸顯；而消費(fèi)不足問題雖長期存在，但在特定發(fā)展階段通過三類調(diào)節(jié)方式得以緩解：一是擴(kuò)投資（短期轉(zhuǎn)化為需求）；二是增出口（通過外需彌補(bǔ)消費(fèi)不足）；三是去產(chǎn)能（借助超市場手段對(duì)供給能力做減法）。然而當(dāng)前，這三類調(diào)節(jié)方式的空間已顯著收窄：投資回報(bào)率持續(xù)下降，擴(kuò)大投資的難度與風(fēng)險(xiǎn)增加；我國貨物貿(mào)易順差已突破萬億美元，制造業(yè)順差占全球較大比例，進(jìn)一步拓展外需的空間有限；行政化去產(chǎn)能則面臨多重約束，難以持續(xù)推進(jìn)。在此背景下，“供強(qiáng)需弱”的矛盾逐漸凸顯，成為必須直面的現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面臨著極為特殊的局面：一方面，我國在諸多科技產(chǎn)業(yè)取得突破性進(jìn)展，發(fā)展成就舉世矚目，體現(xiàn)新中國幾代人不懈奮斗的成果；另一方面，“需弱”引發(fā)的抑制型增長態(tài)勢近年持續(xù)存在，不僅會(huì)影響長期供給能力，還可能引發(fā)社會(huì)矛盾催生一些超出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的復(fù)雜因素，亟待高度重視。

但是，這一局面也蘊(yùn)含著前所未有的發(fā)展機(jī)遇：若能有序調(diào)整公共資源配置，將部分資源轉(zhuǎn)向民生與消費(fèi)端，不僅不會(huì)阻礙供給端的趕超進(jìn)程，反而能通過擴(kuò)大產(chǎn)能利用率、提升企業(yè)利潤，為投資增長與前沿產(chǎn)業(yè)追趕提供更堅(jiān)實(shí)的支撐。此前看似此消彼長的“供給”與“消費(fèi)”，可形成相互促進(jìn)關(guān)系：消費(fèi)短板的補(bǔ)齊，將為供給端的持續(xù)發(fā)展注入新的動(dòng)力。

政策含義

基于上述分析，政策核心導(dǎo)向清晰明確：不僅要擴(kuò)大消費(fèi)規(guī)模，更要著力提高消費(fèi)率。唯有提高消費(fèi)率，才能實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與再平衡。這意味著需要使居民收入與消費(fèi)的增長速度需超過GDP增速。

單純依靠政府新增發(fā)債并非治本之策，從過往經(jīng)驗(yàn)來看，新增發(fā)債資金大多仍流向供給端。根本出路在于調(diào)整公共資源的配置結(jié)構(gòu)：假設(shè)如能將2023年供給端與供給側(cè)25.5%與消費(fèi)端22.5%的配置比例，調(diào)整為消費(fèi)端25.5%與供給端22.5%、，在仍保障相當(dāng)于GDP體量的22.5%%資源支持高端制造業(yè)、新興科技等新質(zhì)生產(chǎn)力提升追趕的同時(shí)，可使消費(fèi)投入提升3個(gè)百分點(diǎn)；加之消費(fèi)增長對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)，以及由此帶來的居民收入增長二次推動(dòng)，“十五五”期間將消費(fèi)率就可能得到顯著提升。假如公共資源支持投資供給側(cè)長期目標(biāo)是相當(dāng)于GDP的15%投入規(guī)模，則約有相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)總量10個(gè)百分點(diǎn)的相當(dāng)龐大規(guī)模資源可通過不同方式用于改善民生與提振消費(fèi)。

回顧新中國經(jīng)濟(jì)史，曾有三次通過政策調(diào)整推動(dòng)消費(fèi)率在短期內(nèi)大幅提升的成功經(jīng)驗(yàn)，這也為當(dāng)前的政策優(yōu)化提供了有益借鑒。若能抓住這一契機(jī)，將民生與消費(fèi)置于更突出的位置，有望形成國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的新格局，我理解這與高層最新論述供強(qiáng)需弱提到的“轉(zhuǎn)型”要求也是一致的。

整理：白堯 | 編輯：王賢青