基層治理的權(quán)力變遷與重構(gòu)

一、

基層社會(huì)作為社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”，其治理效能直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的大局。

以1978年十一屆三中全會(huì)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在此后四十余年的時(shí)間里，我國(guó)基層治理的權(quán)力變遷幾經(jīng)起伏，而在2021年初頒布實(shí)施的《行政處罰法》，則是最近一次基層治理權(quán)力變遷的節(jié)點(diǎn)。

二、

大約在1958年的時(shí)候，在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上，黨中央將農(nóng)業(yè)集體化繼續(xù)向前推進(jìn)，8月，中共中央政治局在北戴河召開(kāi)擴(kuò)大會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》。到10月底，全國(guó)74萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組成2.6萬(wàn)多個(gè)人民公社，參加公社的農(nóng)戶有1．2億戶，占全國(guó)總農(nóng)戶的99%以上，全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。

人民公社實(shí)行政社合一體制，既是農(nóng)村政權(quán)組織，亦是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織，并實(shí)行供給制和工資裝相配合的分配制度。同時(shí)，人民公社還推行“組織軍事化，行動(dòng)戰(zhàn)斗化，生活集體化”的勞動(dòng)組織方式和生活方式。

人民公社為三級(jí)組織結(jié)構(gòu)，即“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”，其權(quán)力特征體現(xiàn)為一元制混沌型，決策權(quán)歸于公社內(nèi)部的各級(jí)黨組織。

三、

自1978年，黨中央對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行全面改革，并從憲法層面“廢公社、置鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)改為村小組。1987年11月24日，六屆全國(guó)人大第二十三次會(huì)議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》，這意味著全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村政社改革的全面結(jié)束。

雖然，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)政社改革之后，權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了黨委與政府并重，村委會(huì)實(shí)行村民自治的局面，但由于社會(huì)變遷受制于歷史慣性的必然，基層政權(quán)運(yùn)行還是呈現(xiàn)出一元制混沌型的特征。

在上世紀(jì)八、九十年代，計(jì)劃生育、林業(yè)土地、公余糧征收等，幾乎就是農(nóng)村工作的重點(diǎn)及難點(diǎn)。然而，可以毫不夸張的說(shuō)，那時(shí)候的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，為了做好計(jì)劃生育工作，可以把村婦直接拉到計(jì)生辦就給結(jié)扎了；為了剎住盜伐林木的違法行為，可以對(duì)盜伐者拉倒林業(yè)站直接進(jìn)行體罰訓(xùn)誡；為了催收村民的公余糧，可以組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工上門(mén)去拉村民的糧食。在那個(gè)莽荒時(shí)代，基層社會(huì)治理中公權(quán)運(yùn)行，呈現(xiàn)出一種野蠻的混沌型狀態(tài)。

然而，1989年4月4日，七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)了《行政訴訟法》；1990年11月9日，國(guó)務(wù)院第七十一次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《行政復(fù)議條例》。

四、

1996年10月，中共十四屆六中全會(huì)首次提出了依法行政的原則；

1999年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，其中明確提出“各級(jí)政府機(jī)關(guān)都要依法行政、依法辦事。”

依法治國(guó)、依法行政的前提是要有法可依。于是，從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始大量制定行業(yè)領(lǐng)域的行政法律、法規(guī)，諸如《水法》（1988年）、《森林法》（1984）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）等，而這些法律的基本特征都是由“縣級(jí)以上人民政府行政主管部門(mén)依法進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處違法行為”。

1996年3月17日，八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)了《行政處罰法》。在那個(gè)蠻荒時(shí)代，不僅鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可以規(guī)定處罰，而且處罰的種類(lèi)亦是五花八門(mén)。《行政處罰法》正式頒布之后，這是對(duì)基層政府公權(quán)運(yùn)行最直接的約束。

在此依法行政的演化過(guò)程中，縣級(jí)行政主管部門(mén)依據(jù)部門(mén)，紛紛成立了縣（區(qū)）級(jí)的執(zhí)法隊(duì)，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公權(quán)運(yùn)行，不斷被約束、不斷被削弱。

五、

以歷史的維度，觀察基層治理的權(quán)力變遷。法律構(gòu)建了規(guī)則與秩序，而秩序則保障社會(huì)免于混亂。社會(huì)治理的本質(zhì)是對(duì)失序行為的糾正，而對(duì)失序的懲戒則是這種規(guī)則必要的惡。

在上世紀(jì)八、九十年代，面對(duì)底層社會(huì)的那種蠻荒狀態(tài)，公權(quán)的野蠻運(yùn)行或是基層治理的唯一途徑。正所謂“窮山惡水出刁民”，狡猾、無(wú)賴(lài)或蠻橫，破壞秩序與規(guī)則等，正是這個(gè)群體的特征，而治刁民又需要酷吏，但酷吏又破壞了法治原則。

近年來(lái)，國(guó)家將依法治國(guó)作為治國(guó)方略，對(duì)依法行政的要求也是不斷提高，以及公民的法治意識(shí)也在不斷提升，這種社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)本來(lái)是一件好事，但在社會(huì)基層治理過(guò)程中，卻又滑向了事態(tài)的另外一個(gè)方向。

基層政府的權(quán)力被約束、被弱化，這意味著社會(huì)治理的強(qiáng)制力被削弱了，這對(duì)于守法公民而言是件好事，但對(duì)于秩序破壞者而言，這卻是一個(gè)有利可謀的機(jī)會(huì)。社會(huì)治理的對(duì)象是人，說(shuō)到人就不能脫離人性。對(duì)社會(huì)規(guī)則與秩序的破壞，就意味著獲得暴利。

但對(duì)于社會(huì)治理而言，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，看得見(jiàn)管不著；縣級(jí)行政主管部門(mén)，管得著看不見(jiàn)?；蛘哒f(shuō)，許多時(shí)候即使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）想作為，因缺乏執(zhí)法權(quán)面臨著行政違法的尷尬局面。

六、

2021年1月22日，十三屆全國(guó)人大第二十五次會(huì)議對(duì)《行政處罰法》進(jìn)行修訂，此次修訂第二十四條新增了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政處罰權(quán)，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見(jiàn)、管不著”的困境。

就路徑措施而言，縣級(jí)政府結(jié)合實(shí)際，從賦權(quán)指導(dǎo)清單中選取執(zhí)法事項(xiàng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，并制定下放事項(xiàng)清單向社會(huì)公布。然而，就具體實(shí)踐而言，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”，特別是在當(dāng)下這種法治環(huán)境中，多一事不如少一事，以行政執(zhí)法為驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理，有了管理職責(zé)、有了行政處罰，若是行政執(zhí)法程序存在問(wèn)題，就意味著行政復(fù)議與行政訴訟。

于是，就出現(xiàn)了這樣的局面，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿意開(kāi)展行政執(zhí)法，不愿承接縣級(jí)下放的賦權(quán)清單。

七、

社會(huì)的本質(zhì)是秩序與規(guī)則，而法律則是秩序與規(guī)則的載體。不論是政府的公權(quán)，或者是公民的私權(quán)，都應(yīng)當(dāng)在這個(gè)秩序與規(guī)則內(nèi)運(yùn)行。對(duì)于個(gè)體而言，這即是守法的公民；對(duì)于政府而言，這即是依法行政。

基于法治政府而言，社會(huì)治理即是對(duì)個(gè)體違法行為的糾正，而行政執(zhí)法檢查、行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等，正是對(duì)這種個(gè)體違法行為矯正的必要之措施。

當(dāng)然，垂拱而治固然善莫大焉，但如果基層社會(huì)矛盾叢生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又視而不見(jiàn)，不愿意承接下放的賦權(quán)事項(xiàng)，不愿意開(kāi)展行政執(zhí)法行為，這其實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不作為的表現(xiàn)。

因此，制定科學(xué)合理的政績(jī)考核制度，就成為了推動(dòng)基層社會(huì)治理的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。

在現(xiàn)行憲政法治體系下，依法治國(guó)已成為基本國(guó)策，依法行政在向縱深領(lǐng)域推進(jìn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理能力也到了最低谷，對(duì)于基層社會(huì)治理權(quán)力變遷的節(jié)點(diǎn)，也意味著基層社會(huì)治理能力的重構(gòu)與提升，而這種重構(gòu)則基于以下維度：其一、基于依法行政的原則，要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的運(yùn)行；其二、行政復(fù)議、行政訴訟的監(jiān)督、救濟(jì)及保障；其三、基層社會(huì)治理能力要逐步提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的屬地職責(zé)要管事、要履職。

陳浩 記于知止堂上

2026年1月8日