大棚房整治也要講科學(xué)講法治：非農(nóng)建設(shè)不是農(nóng)民違建，而在制度供給不足，土地審批滯后

過去幾年，“大棚房”整治行動(dòng)席卷全國。原本意在打擊“假農(nóng)業(yè)、真圈地”的違法行為，但在執(zhí)行過程中卻頻頻出現(xiàn)擴(kuò)大化、一刀切、誤傷創(chuàng)新項(xiàng)目等一系列問題。很多合法合規(guī)、符合中央一號(hào)文件精神、運(yùn)營十多年乃至二十年的農(nóng)業(yè)+項(xiàng)目被一夜之間強(qiáng)拆推倒，成為典型“誤傷”的代價(jià)。

整治“大棚房”當(dāng)然必要，但我們更應(yīng)該反思：這些項(xiàng)目真的是農(nóng)民違法亂建，還是制度設(shè)計(jì)早已落后于時(shí)代發(fā)展？

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農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”提法

與歷年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“農(nóng)地三業(yè)配”口徑不一致

中央一號(hào)文件在近十年中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：

- 支持農(nóng)業(yè)與旅游、文化、康養(yǎng)等融合，推動(dòng)形成多元增收格局；

- 鼓勵(lì)“農(nóng)業(yè)+”模式發(fā)展，包括農(nóng)業(yè)民宿、休閑采摘園、農(nóng)耕體驗(yàn)營地等；

- 引導(dǎo)農(nóng)地功能復(fù)合化，提升其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)綜合價(jià)值。

然而，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部門在多個(gè)文件和整治行動(dòng)中堅(jiān)持“農(nóng)地必須農(nóng)用”的傳統(tǒng)口徑，往往將只要涉及休閑、接待、住宿等內(nèi)容的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，全部認(rèn)定為非農(nóng)建設(shè)或“大棚房”，從而實(shí)施一刀切式的清退、拆除。

桂林遇龍河咖啡屋被強(qiáng)拆

這種“部門執(zhí)法邏輯”與“中央政策導(dǎo)向”之間的錯(cuò)位，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)融合發(fā)展實(shí)踐項(xiàng)目被卡死、被誤殺，極大打擊了基層農(nóng)民和投資者的鄉(xiāng)村振興積極性。

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“大棚房整治”出現(xiàn)擴(kuò)大化和“一刀切”

違背法治精神和科學(xué)治理原則

主要問題包括：

1.擴(kuò)大化認(rèn)定

很多項(xiàng)目雖經(jīng)多部門審批，符合當(dāng)年政策，實(shí)為中央一號(hào)文件號(hào)召的一二三產(chǎn)融合發(fā)展試點(diǎn)，卻被一律視為“違法建筑”；

2.一刀切拆除

地方執(zhí)行中，不做分類甄別、不允許補(bǔ)辦、不啟動(dòng)司法復(fù)議程序即實(shí)施強(qiáng)制拆除；

3.違反“法不溯及既往”原則

一些項(xiàng)目建成于10年以上，具有合規(guī)性和既得利益，理應(yīng)以審慎包容態(tài)度處理，而不是“新政策倒查舊項(xiàng)目”。

4.不同部門政策沖突，地方執(zhí)行混亂

一邊是中央鼓勵(lì)發(fā)展新業(yè)態(tài)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，一邊是資源管理體系“只認(rèn)農(nóng)用”，基層干部“進(jìn)退失據(jù)”。

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未來如何改正

制度供給升級(jí)，土地政策也要與時(shí)俱進(jìn)

1. 建立“農(nóng)地三業(yè)配”制度通道

應(yīng)正式在政策和土地利用分類中設(shè)立“農(nóng)業(yè)融合用地”類別，允許農(nóng)業(yè)主體在農(nóng)地上依法建設(shè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營緊密相關(guān)的服務(wù)設(shè)施（如民宿、游客接待中心、農(nóng)旅體驗(yàn)區(qū)等），將鄉(xiāng)村旅游視為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)有機(jī)組成部分。

2. 允許存量項(xiàng)目“補(bǔ)辦手續(xù)”而非一律拆毀

針對(duì)已經(jīng)建成運(yùn)營、手續(xù)部分缺失但無嚴(yán)重違法情節(jié)的項(xiàng)目，例如前不久引起全網(wǎng)呼吁“刀下留人”的廣東“英之園”，應(yīng)給予補(bǔ)辦用地手續(xù)、分類確權(quán)的機(jī)會(huì)，避免“一拆了之”帶來惡劣信號(hào)。

3. 推動(dòng)土地審批權(quán)部分下放

目前土地審批過度集中，項(xiàng)目落地嚴(yán)重滯后。應(yīng)根據(jù)地方差異，將部分低風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型用地審批權(quán)下放至省級(jí)或地級(jí)市政府，由地方根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)紅線管理自主統(tǒng)籌。

在利用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)監(jiān)控等科技手段檢測耕地保護(hù)時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持走下基層調(diào)查前因后果，而非坐在辦公室根據(jù)圖斑發(fā)號(hào)施令。

4. 建立統(tǒng)一、多部門聯(lián)合審批機(jī)制

打破目前“農(nóng)業(yè)歸農(nóng)業(yè)、旅游歸文旅、用地歸資源”的碎片式審批格局，推動(dòng)建立農(nóng)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，明確責(zé)任邊界，減少審批周期和協(xié)調(diào)成本。

結(jié)語：土地制度改革已刻不容緩

很多被誤判為“大棚房”的項(xiàng)目，本質(zhì)上是對(duì)歷年中央一號(hào)文件所倡導(dǎo)的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合”的積極響應(yīng)，之所以“落入灰區(qū)”，是因?yàn)橥恋赜猛局贫葴蟆徟趶浇┗?quán)力集中難以靈活應(yīng)對(duì)。

一方面我們需要保護(hù)耕地紅線，另一方面我們也必須為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興留出空間。科學(xué)、法治、分類施策，才是“農(nóng)地農(nóng)用”的真正現(xiàn)代內(nèi)涵。

大棚房整治，是治理，不是打擊；是轉(zhuǎn)型契機(jī)，不應(yīng)成為政策誤傷的代名詞。

與其將農(nóng)民的探索一概而論為“違建”，不如反思我們制度的供給是否足夠配套與前瞻。

作者 | 吳必虎 ChatGPT

編輯 | 周晴

圖源 | 網(wǎng)絡(luò)