堅持科學民主依法立法 切實提高行政法規質量——專家學者解讀新修訂的《行政法規制定程序條例》

記者|潘巧

責編|李旭

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近日，新修訂的《行政法規制定程序條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，自2026年7月1日起施行。此次修訂圍繞提高立法質量，在強化立法計劃統籌、健全制度機制、適應改革需要、完善配套規定等方面作出一系列安排。多位法學專家學者圍繞《條例》修訂亮點進行深度解讀。

強化立法計劃統籌落實

為進一步增強立法計劃的整體性和執行力，《條例》從立項、統籌到落實進行了全鏈條制度設計。

據司法部負責人介紹，《條例》完善申請立項要求，明確國務院有關部門應當貫徹落實黨中央、國務院決策部署，報送實踐所需、立法時機成熟的立項申請。同時，強化立法計劃統籌，要求國務院法治部門結合立法項目的成熟程度、緊迫程度，突出重點領域、新興領域、涉外領域，統籌兼顧擬訂國務院年度立法工作計劃；強化立法計劃落實，要求起草部門嚴格執行立法工作計劃，落實前置評估機制；國務院法治部門加強組織協調和督促指導，統籌推進立法工作計劃落實。

北京大學法學院教授、博士生導師湛中樂認為，《條例》強化立法計劃統籌落實，有助于將黨的路線方針政策和決策部署轉化為法律規范，將解決人民群眾急難愁盼問題的有力舉措轉化為長效機制，以法治方式統籌發展和安全。通過加強重點、新興、涉外領域立法，不斷完善有關制度機制，以良法固根本、穩預期、利長遠。

中國政法大學法治政府研究院教授、博士生導師楊偉東評價，《條例》加強政府立法統籌，新增國務院有關部門報請立項的要求及行政法規送審稿前置評估制度，能夠更好地銜接行政法規制定的起草環節和審查環節，讓國務院法治部門在起草環節就加強審查把關，有利于與起草部門共同提高行政法規質量。

健全制度機制，提升法規制定質量

司法部負責人介紹，《條例》完善起草要求，明確起草行政法規應當堅持問題導向，遵循經濟社會發展規律；要求堅持和發展全過程人民民主，拓展人民群眾有序參與立法途徑，廣泛聽取有關機關、組織、公民以及企業、行業協會商會意見。加強評估論證，明確起草行政法規應當加強立法時機、立法預期實施效果等的評估，并與宏觀政策取向保持一致，注重為基層減負；起草部門報送送審稿時，應當說明風險評估及防范應對措施。同時，加強政府立法審查，規定國務院法治部門完善政府立法審查制度，提高審查質效。明確送審稿中涉及合憲性問題的，應當征求全國人民代表大會常務委員會有關工作機構意見。

楊偉東介紹，《條例》要求制定行政法規“堅持問題導向，遵循經濟社會發展規律”，既有利于推動運用法治方式將符合經濟社會發展規律的行為要求轉化為法律規范和制度安排，也督促立法工作者在制定行政法規過程中，充分調查研究，聽取各方意見，集思廣益，積極而充分地探究所規范領域的經濟社會發展規律，從而提升立法的科學性。

在湛中樂看來，人民群眾通過多種形式和渠道參與立法，是民主立法的重要途徑，是全過程人民民主的重要體現?！稐l例》新增拓展人民群眾有序參與立法途徑的規定，是問需于民、問計于民的重要途徑，有利于進一步提升群眾參與度，回應各方利益訴求，讓立法能更好地為群眾辦實事、解難題；有利于提升立法公信力，增強公眾對法律法規的認同感，增強其守法自覺；有利于匯聚民智，以民主立法、開門立法促進科學立法、精準立法，讓立法接地氣、有溫度，更好地保障和促進社會公平正義。

緊扣改革大局，實現立法改革雙向賦能

此次修訂還特別注重立法與改革決策的銜接，確保法治與改革協同推進。

司法部負責人介紹，《條例》規定制定行政法規應當引導、推動、規范、保障相關改革；健全行政法規暫時調整或者暫時停止適用制度，明確因改革發展需要暫時調整或者暫時停止適用行政法規部分規定的，要及時評估論證，并根據情況修改或者恢復施行有關規定；完善清理工作程序，明確國務院法治部門應當根據全面深化改革、經濟社會發展需要以及上位法規定，報國務院同意后組織開展行政法規清理工作，國務院有關部門可以根據工作需要，提出行政法規清理建議。

中央黨校（國家行政學院）教授、博士生導師胡建淼介紹，改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，二者相輔相成、相伴而生。2025年11月，習近平總書記對全面依法治國工作作出重要指示，強調要更加注重法治與改革、發展、穩定相協同，更加注重保障和促進社會公平正義。立法在促進法治與改革相協同中發揮基礎性作用?！稐l例》首次將“兩個更加注重”寫入行政法規，并明確要求制定行政法規應當適應改革需要，引導、推動、規范、保障相關改革。同時，《條例》完善了立法保障改革的具體制度，健全行政法規調整實施制度，是立法適應改革需要，促進法治與改革相協同的重要舉措。

楊偉東認為，此次修訂堅持法治與改革相協同，有效保障了在法治軌道上進一步全面深化改革，推進改革和法治相統一，確保重大改革于法有據，及時把改革成果上升為法律制度。

明確配套規定制定時限，增強立法時效性

行政法規作為我國法律體系的重要組成部分，其有效實施離不開配套規定的有力支撐。

《條例》明確硬性時限要求，若行政法規明確要求對專門事項作出配套的具體規定的，國務院有關部門應當自行政法規施行之日起一年內作出規定。

湛中樂解讀，這一期限的設定，為配套規定的制定劃定了明確的時間節點，督促有關部門在規定時間內制定配套規定，有效避免了拖延現象的發生，增強了立法的時效性。

與此同時，《條例》同步建立逾期報備機制，明確國務院有關部門未能在期限內作出配套具體規定，應當向國務院說明情況。

湛中樂認為，這一規定有利于國務院對有關部門的工作進行監督和指導，及時發現和解決存在的問題，避免因配套規定制定不及時而影響行政法規的整體實施效果。不僅有助于提升行政法規自身的權威性和可操作性，還增強了整個法律體系的協同性和系統性。