劉洪巖：生態環境法典體系化構造的“虛”與“實”

（來源：中國環境網）

轉自：中國環境網

生態環境法典的編纂，是對現行生態環境法律規范的總攝、纂修與升華，旨在推動生態環境保護法律由分散走向統一、由繁復走向有序，并以法典化方式引領我國生態環境治理進入體系協同的新階段。其價值不僅在于整合既有單行法，更在于圍繞生態文明建設的整體要求，重塑生態、環境、資源諸規范之間的內在關系，使生態環境治理從單純問題回應轉向整體秩序建構。

綱舉目張：生態環境法典體系構造之內在邏輯

生態環境法典以總則編提綱挈領，確立生態環境治理的基本原則、主體責任和根本制度；污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編，分別以治污、護生、促綠為旨，回應污染控制、生態系統保育以及碳達峰碳中和等時代任務；法律責任和附則編則明定違法懲戒及配套實施機制，為法典運行提供保障。由此形成“總—分”體例與“五體融貫”結構，初步呈現環境要素、治理環節與責任體系相互貫通的格局。

然而，污染防治、生態保護、資源利用和綠色低碳發展等規范雖已被納入同一法典，外在整合并不當然意味著內在統一。若僅從編纂技術看五編結構，生態環境法典可能被理解為若干單行法的匯編。其真正旨趣在于通過統一的價值目標和規范邏輯，實現生態、環境、資源法律制度的系統集成與深層融通，避免各守其域、各循其理的碎片化傾向。

生態環境法典的體系化構造從兩條主線展開。其一是技術理性主線。該路徑以可持續發展為價值取向，從現行環境、資源、生態保護、循環經濟和能源等法律中提煉共通規則，形成總則之綱，并圍繞社會、生態和經濟可持續發展目標，構設行政規制、權利衡平以及政府主導下市場調節的制度體系，呈現公法與私法交融、硬法與軟法嵌合的特征，使生態環境治理規則更加清晰有序。其二是生態文明建設主線。該路徑以人與自然和諧共生為終極關懷，重構法典所調整的關系結構，將人類活動置于自然秩序與共同體責任之中，形成行為控制型規范與邊界導引型規范相互支撐的格局。兩條主線交織并行，使生態環境法典形成以自然秩序為邊界、以行為控制為根基、以激勵引導為機杼的規范構造。

“虛”以激發：生態法規范之自然秩序導引

所謂“虛”，并非空無，而是制度所預留、所引導、所涵養的生機與秩序。《道德經》言：“有之以為利，無之以為用。”生態法規范進路中的“虛”，正在于將人及其活動安頓于自然秩序之內，使制度之設不只規制人事，也順應天地之理。它并不處處以禁制為先，而是為人類活動劃定不可逾越的邊界，回答自然資源可利用至何種程度、經濟發展應止于何處的問題。

生態環境法典中的生態保護紅線、國土空間用途管制、自然保護地體系、重要生態功能區域保護以及溫室氣體排放總量和強度雙控制度，皆體現了預防性導引的思路。它們在生態功能關鍵、環境高度敏感的區域預先設定底線，將“最大限度減少干預”融入生態系統整體保護之中。一方面，這些制度為人類活動保留合理選擇空間；另一方面，使尊重自然、順應自然、保護自然的意識由外在約束逐漸轉化為內在認同。由此，人類對自然資源的開發利用不再單以欲求為尺度，而必須服膺生態安全與生態系統穩定的秩序。

生態法規范的深層法理，還在于以激勵機制引發生態保護的“自覺”，并涵養綠色發展的“自發”。若法律之治僅依賴控制與懲戒，固可禁一時之害，卻未必能激發社會主體持續轉型的內在動力。生態環境法典確立的生態保護補償制度，既使承擔生態保護義務的單位和個人獲得相應回報，也使保護行為具有穩定的制度預期。碳排放配額分配和交易機制，并未強制企業采取某一固定技術路線，而是在總量約束之下，引導企業因勢利導，自主選擇低碳轉型路徑。綠色金融、資源循環利用、清潔生產等制度安排，通過政策激勵、稅收優惠和市場機制，提升生態友好行為的相對收益與競爭優勢。

因此，生態法規范之“虛”，并非空泛的政策宣示，也不是單純柔性的道德勸誡，而是以制度化激勵優化資源配置，使綠色發展成為社會主體可感、可行、可欲的理性選擇。其深意在于：不以強制盡廢逐利之性，而以制度之巧善導其流，使經濟理性與生態理性相互銜接，最終使人的趨利活動轉而與護生、保綠、順天之道相契合。

“實”以制行：環境法規范之人類活動規制

所謂“實”，乃有形之規、可循之度。環境法規范理路中的“實”，不僅指強制性規則，也指為人類活動設置明確分界、判定合法與違法的準繩。其要義在于以明文定邊界、以法度示方向，使人有所遵循，行有所止。生態環境法典規定排污單位應依法取得排污許可證，并履行污染排放監測、處置等義務；建設單位應依法開展生態環境影響評價；發生突發環境事件時，相關主體應依照法定程序啟動應急處置機制。此類規范既明確行為義務及違法后果，也使可能影響生態環境的活動被納入清晰、可預期、可問責的法秩序之中。

生態環境法典中環境法規范對人類活動的規制，根植于傳統環境法的強行性規范。環境法興起于工業文明高度擴張之時，其規范底色深受主客二分和“經濟人”假設影響，認為人在資源利用與生產活動中具有趨利避害的傾向。若缺乏法度約束，個體在追求利益最大化時，往往將環境損害外部化，導致公共資源過度耗損和生態系統退化。故環境法規制之“實”，正在于借助法律強制力，明確權利義務、過錯責任和違法成本，將自然資源利用及污染排放等活動納入可控制、可評價、可追責的制度框架。

在風險社會中，生態環境風險具有復雜性、累積性和不確定性。生態環境法典構建全過程污染防控、資源可持續利用、生態要素針對性保護、綠色低碳發展等制度體系，其意義不止于管束，更在于用確定的規則劃清合法與違法、適度利用與過度開發、正常經營與損害公共環境利益之間的界線。通過提高違法成本和強化責任追究，生態環境法典促使行為主體在成本收益計算中納入環境代價，從而壓縮損害外部化的空間。逐利之性雖未消除，但其流向可導、邊界可守、后果可責，環境治理也由抽象倡導落入具體可行的制度運行。正因如此，“實”并不排斥發展，而是為發展立規矩、定分寸，使經濟活動在可承受的生態環境邊界內展開。

和合共生：生態法治新秩序的融貫性表達

生態法規范之“虛”，旨在通過秩序塑成與激勵發用，涵養人的自覺，使人類活動安頓于更加穩定有序的自然秩序之中。環境法規范之“實”，則以行為規制為主要路徑，防微杜漸，遏止逐利行為對公共環境利益的侵害。若徒重生態理念而缺乏制度支撐，法典便失去可施可行的骨架；若獨恃行為規制而缺乏價值導引，法典也容易停留于既有法律體系內部的拘束與修補。生態環境法典體系化構造的意義，正是在統一框架下，使生態法與環境法兩種規范邏輯相互銜接、相輔相成。

生態環境法典所調整的關系，既包括人與人、群體與群體之間圍繞生態環境利益形成的權責關系，也包括人類與自然之間休戚相關、相依而存的共生關系。前者可以通過權利義務配置、行為規則設定和法律責任歸屬加以調適；后者則難以完全化約為傳統部門法意義上的權利義務關系，更有賴于制度導引與精神涵養，激發社會行為的自覺與自發。因此，生態環境法典既要有生態法規范的秩序導引型制度，以立其本、正其向；也要有環境法規范的行為規制型規則，以明其界、制其行。唯其“虛”“實”相資、剛柔并濟，方能形成生態環境法典的完備體例。

生態環境法典體系化構造的精神，正在于“貴和尚中、善解能容、厚德載物、和而不同”。總則編確立“推進人與自然和諧共生的現代化”為立法宗旨，為各編奠定兼攝生態、環境與資源，貫通人際、天際與天人際的法秩序基礎。其于人群之間，設置污染防治、排污許可、“三同時”、責任承擔等行為控制制度；其于人與自然之間，確立生態安全底線，強調尊重自然規律、維系生態系統多樣性、穩定性、持續性，并輔以外來物種防范、耕地紅線、封禁保護、生態旅游、綠色轉型、循環利用和綠色消費激勵等制度，使限制與導引并行、約束與涵養相濟。

生態環境法典的體系價值不只體現在章節編排的完整，更體現在不同規范功能之間的互補、轉化與貫通。只有在此意義上，生態環境法典方能超越單行法匯編的層次，成為生態文明建設中具有統攝力和生成力的基礎性法治文本。《中庸》曰：“致中和，天地位焉，萬物育焉。”生態環境法典的“五體融貫”，并非單純的條文整合，而是以行為規制、自然秩序邊界與激勵導引三者相濟的制度構造，推動降碳、減污、擴綠、增長協同并進，使高質量發展與高水平保護并行不悖。由此，生態環境法治由分散之治邁向系統融貫、協同有序的新境，也為人與自然和諧共生提供更為堅實、更具中國法治氣象的規范表達。

作者系中國社會科學院法學研究所研究員、生態法研究室主任