陜西
文=城記智庫雨林
在西安開發區改革推進過程中，閻良和航空基地、長安和航天基地先后“區政合一”，港務區和浐灞合并成為“浐灞國際港”。
這個過程中，曲江新區的去向一直是最大的懸念，有有兩個主要原因：一是“曲江模式”讓它成為西安“城市會客廳”，二是近些年經營出現巨大挑戰乃至陷入困境。如今，這個“靴子終于落地”！
昨日，《西安市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱綱要）印發，曲江新區的最終走向終于明確。
最新：曲江新區走向明確
在《綱要》的第五章第二節“深化開發區改革”中，對此進行了明確說明：
“曲江新區深化管理機制改革，按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理。”
短短五十多字，隱藏著以“剝離”為底層邏輯。
對比其它“區政合一”的開發區改革，研究本次對曲江新區的定位措辭，顯然不同常規化的開發區調整。這里，就以“閻良+航空”和“長安+航天”為例，它們改革主要有三個特點：
《綱要》關于曲江新區的定位◎制圖/城記智庫
一是體制：實行一套機構、兩塊牌子，一體化管理；二是功能，開發區“輕裝上陣”搞經濟；三是機構，通過“扁平化”減少重疊部門。
這次，《綱要》明確曲江要“逐步轉型為市級文旅產業集團”，且以“責權利和資源資產相匹配”為核心準則。這個表述很直白，曲江要成為權責清晰、自主經營和自負盈虧的公司。
這大概標志著，未來西安將有兩個曲江：
預計“合體”后的雁塔區◎制圖/城記智庫
一是城市區域的“曲江新區”：作為本體區域，其社會管理事務移交回雁塔區管理，完成“區政合一”。
二是以“曲江系”的集團公司：從原有兼具管理開發和社會治理的管委會體制，逐步轉為純市場化、企業化運作的產業發展主體，負責文旅產業投資、項目開發、IP運營、資產增值等事務。
最終改革方案細則尚未公布，但從目前現狀來看八九不離十。
演變：更像公司的“曲江”
從現狀來看，從“曲江模式”到后來的“曲江系”，它更像是一家“大型集團”。
?早期作為西安高速城市化的代表，曲江早早出“文化+旅游+城市”?發展模式。通過整合歷史文化資源，以城市經營為手段，通過市場化運作和大項目帶動戰略，最終提升區域價值的模式。
2007年，曲江被列為首批國家級文化產業示范區，是中國城市化初期文化經濟與城市發展的成功范式。
2022年時曲江新區尚準備“南拓”◎制圖/城記智庫
在這種模式下，曲江新區不僅成為西安最早的“公園之城”，改寫了西安文旅格局并成為“城市會客廳”。
“天時地利人不和”，借助陜西大歷史、大文化和大遺址等“超級支點”，“曲江系”逐步從西安地方平臺演變為?全國性文化資本集團?，形成一個關聯性、系統性和互補性的文化品牌。
省內，“曲江系”就有大明宮、法門寺、樓觀臺、臨潼度假區和西渭東區等。全國，也先后向?晉豫鄂冀等十個省份?輸出經驗，并有運營。
曲江CCBD北區的萬象城◎來源/曲江新區官網
很多人可能還不知道，“曲江系”通過控股或參股方式掌控多家上市公司，構建一個境內外雙資本平臺。
這份名單就包括：曲江文旅（A股，2012年借殼上市）、華仁藥業（A股，2019年）、人人樂（A股，2019年控股）、西安旅游和西安飲食（均屬曲江系）?，2024年進一步收購港股?世紀金花?（00162.HK）。
然而，一切都有周期和規律。“曲江系”的高杠桿、重地產和強政化模式，正面臨嚴峻挑戰。
解讀：開發區改革模式
在開發區四十多年發展中，出現統籌規劃不夠科學合理、功能定位不夠清晰、與屬地行政區職責關系尚未理順、管理機制不夠完善等問題。
當前深化開發區管理制度改革中，主要有三種模式。
曲江新區官網首頁◎來源/曲江新區管委會
一是“區政合一”：開發區和行政區。例如成都經開區與龍泉驛區“區政合一”，區長同時擔任經開區管委會主任；蘇州高新區與虎丘區行政區劃調整后，實行“兩塊牌子一套班子”。
在西安，無論是閻良區和航空基地、長安區和航天基地，皆采取了“區政合一”的路徑。
二是“派出管理”：開發區相對獨立。比如西安高新區和經開區管委會是西安市人民政府的派出機構，行使市級經濟事務和部分社會事務管理職權。開發區管委會機構設置，與同級政府類似。
“高階新區+靈活機制”，成就今日西安高新區和經開區。浐灞和港務區的“合體”，本質上也是這種模式。
從行政區角度，大雁塔要回歸“雁塔”◎圖片/城記影像
三是“企業主導”：由企業主導運作。比如上海漕河涇開發區，成立之初就實行“人大立法、政府管理、公司運作”的獨特管理模式，是全國為數不多的不設管委會、企業化運作的開發區。
當然，學界和坊間也一直在呼吁對標上海浦東和天津濱海，將西咸和高新行政區劃。目前來看，這種可能性微乎其微。
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