趙鵬：互聯網平臺公法責任的演進

現場圖。2026年3月7日，2026中國數字經濟發展和治理學術年會（重慶）在西南政法大學成功舉辦。中國政法大學法治政府研究院院長趙鵬教授發表題為《互聯網平臺公法責任的演進》的主旨演講。本文根據趙鵬教授現場發言內容整理。本文來源：清華服務經濟與數字治理研究院

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趙鵬：互聯網平臺公法責任的演進

非常榮幸作這樣一個匯報，我匯報的題目是“互聯網平臺公法責任的演進”。基本要探討的問題就是，今天上午在主旨演講中林維校長也強調了，我們當下的互聯網生態可能面臨著一個結構性的問題，就是對于超級平臺的興起法律如何應對。互聯網興起早期被視為民主化的代表，催生了分布式的、基于網絡協作的關系，但是由于網絡效應等經濟原因，也由于早期法律設計的原因，互聯網生態收攏到少數幾個超級平臺，它帶來了一系列的議題。

分析這樣一個議題有很多視角，但是總結起來其實就是兩個主要的方向：一方面，既然大量互聯網活動都已經收斂到少數的超級平臺，就可以動員平臺對用戶的行為、內容的治理。從早期刪除侵權的內容、盜版的內容，到防止危害公共利益的行為，到現在我們已經試圖嘗試干預一些不明顯違法，但是不良的信息。另一方面就是，超級平臺的興起一定會對競爭結構有影響，當它開始強化對用戶行為的管控時，也會涉及到用戶基本權利及其如何來保障的問題，特別是當下絕大多數互聯網用戶面對這些超級平臺時也基本上沒有選擇的自由。所以平臺不僅僅是提供一些交易，它更重要的是作為個體在數字空間行使基本權利的基礎設施，所以我很贊同剛才馬長山老師提到個體的基本權利實現這個議題。實際上這兩條結構性主線在法律干預時都帶來了非常明顯的公法化趨勢，第一個方面早期是侵權法去解決，但是我們現在有一套監管框架，待會兒我會詳細展開。第二個方面過去我們比較重視用事后個案性的反壟斷法，但現在一些經濟體如歐盟已經開始事前事中性的監管，這就很類似把它們當做類公用設施的立場。中國也開始制定網絡平臺交易規則，甚至引導平臺的價格，這是不是也很像把平臺當作某種程度的公用事業？這都是公法化的表現。

我重點聚焦第一個方面，應該說它有一個明顯的政策轉向。因為我們知道在互聯網發展早期，政策基調上是給予寬松的發展環境，形成了兩個法律設計，第一個已經耳熟能詳，就是我們知道的，平臺就用戶的違法侵權行為承擔賠償責任的時候是有廣泛的責任豁免，通知刪除之后就可以免除責任，獲得責任的避風港。基本上，第一代互聯網治理的代表性概念就是“通知-刪除”。但是，可能有一個過去不曾被廣泛關注的問題，那就是，傳統上，很多國家都有對媒體很嚴密的監管框架，但是在互聯網興起的早期并沒有適用到互聯網，而是整體上豁免了這樣一個監管框架，而且也沒有設計新的監管框架。實際上，90年代克林頓政府在全球推廣互聯網自由主義的政策，強調對互聯網的去監管化，這可能影響了很多發達經濟體的政策選擇。在這一方面，中國是例外的，在2000年的時候，我們就制定了一部行政法規《互聯網信息服務管理辦法》，試圖建立一個公法層面的監管框架。當然，早期的時候監管強度并不是很強。特別是，早期承擔監管任務是工信部門，大家知道工信部門是通信基礎設施的監管部門。我們行政組織法上有個原則，叫做功能適當，即行政組織承擔的任務應當與其人員專業、組織架構、決策程序等匹配。讓工信部門去干預內容的生態，其實組織、程序都很難適配，所以早期監管強度并不是很強。

早期寬松的法律政策有兩個基本的設定：第一，社會認為互聯網的興起之后帶來了比較多的民主化效用，大家可以更自由發表和接受信息，從事商業活動的門檻也大幅下降。因此，社會擔心，一旦我們加強對互聯網信息中介的責任，要求其更多地管控用戶行為的話，就會抬高互聯網使用的門檻。社會不希望這種負面效應，所以采取了這樣一個政策。當然對于豁免中介責任的做法，也會帶來另外一個問題，就是違法、侵權和有害信息的泛濫。因為，我們知道傳統上信息的傳播是依賴一些中樞媒體，媒體的編輯選擇就可以承擔一個公共利益“守門人”角色，剔除那些明顯違法侵權的行為，使各種觀點得到中立平衡的表達。因此，傳統信息傳播“守門人”的功能式微之后，若法律沒有扶持新的互聯網空間信息交互秩序的守門人，也會帶來問題的泛濫。但是在早期，很多觀點認為，伴隨時間推移，市場機制和技術的發展也許能夠解決這些問題。而現在看來，不管是假新聞、網絡暴力等等，應該是一個結構性的挑戰。這些政策期待的落空，是強化法律和政府干預很重要的根基。

再就是早期的時候，我們認為互聯網信息服務者是提供一個簡單的服務，主要是用戶把這個內容上傳上去了，因此用戶是主要責任者，對提供工具的互聯網中介應該在很大程度上豁免它的責任。但是，我們也知道，互聯網這種革命性的工具肯定不是價值無涉的。剛才，張平教授提到了科技倫理，如果從法律的角度來觀察，我們早期認為技術是工具性的，使用者應當對使用技術的行為承擔責任，這是一個基本設定。我們認識到工具會有結構性的改變社會交互的方式，改變違法和遏制違法的監管能力的對比。這是當下政策強調科技倫理的一個重要背景，也就是說，技術系統設計、運營者不能僅僅考慮它在正常使用時存在的問題，而且要考慮其被濫用的風險，并盡量地控制它。所以，早期的這種理論設定本身是有一定問題的。況且，伴隨生態演進和技術迭代，互聯網平臺也不是中立的，因為網絡上的內容越來越多，而我們的用戶時間、注意力是有限的，一定是要高效分配注意力，因此有各種各樣推薦的算法。我們能夠看到的內容是平臺通過技術設計讓我們能夠看到的，并不是一個中立的呈現。所以，早期法律政策的觀念基礎以及在現實中的效果受到了明顯挑戰，因此我們出現了明確的政策轉向。

但是，這個政策轉向主要還是公法框架的建立。因為，互聯網民事責任有條件的責任豁免，應該說是高度適配網絡化的環境的。平臺只能夠是幫助交互，不能夠定義用戶生產、使用的行為。它可能通過技術設計和治理流程降低自己的服務被濫用的風險，但不可能完全遏制。用戶如何行動始終是風險因素。所以，在這種實時產生海量內容的環境中，如果我們特別強調對個案都要履行非常嚴格的注意義務，必然會帶來非常碎片化和不確定的法律環境。所以，基本上，我們的民事責任也只是做了一個邊際的調整，歐盟的《數字服務法》也強調在保留電子商務指令民事責任有條件豁免基礎上建立一個監管框架。在此背景下，我們可以看到，德國的網絡執行法、歐盟的數字服務法其實已經開始借鑒類似于中國2000年左右建立的監管架構，通過公法去推動。而中國在這塊也在逐步強化。在互聯網內容領域，我們制定了網絡安全法，最重要的是我們組織建構成立了專門對互聯網信息內容進行監管的監管機構，提出了一個很重要的監管原則，就是互聯網平臺要起到主體責任。我的理解，主體責任就是把傳統媒體的一套規制手段通過改造后適用到平臺，如建立總編輯制度，建立應急響應制度，建立投訴舉報和信息干預機制，對算法設計進行評估，等等。整體來說就是讓平臺成為平臺內生態的監管者，而監管部門去監督這個主體責任有沒有盡到，從而來實現互聯網信息傳播秩序的集約和重構。

第二個領域是在電子商務領域明確提出安全保障義務，而且，不履行安全保障義務除了要承擔民事賠償責任以外，監管部門也可以以沒有履行到安全保障義務而進行罰款。安全保障義務拓展了我們對互聯網規制的想象。傳統的互聯網平臺通知-刪除義務，把它類比為一個媒體。而安全保障義務意味著我們開始意識到，整個平臺提供的服務類似于一個網絡交互的空間。大家知道傳統上，空間管理者要對空間的安全性承擔責任，你有沒有建立足夠的逃生通道、有沒有建立足夠的提示，如果發生了打架斗毆糾紛，有沒有及時地響應介入等，需要承擔這些責任。因此，我們開始認為互聯網平臺的交互界面等，其實有類似空間的作用。

第三就是《反電信網絡詐騙法》的風險防控責任，實際也是安全保障義務的細化，具體為兩個方面：一是平臺要對你的技術架構、交互界面的設計起到審慎注意義務；二是治理流程，投訴舉報、快速響應要達到標準，并且通過監管執法這種公法手段去強化執行。

到目前，我梳理了一個在當下互聯網生態變化所導致的公法框架擴張的脈絡。接下來需要思考的問題，就是公法責任逐步強化可能會帶來兩個層面的問題：第一個層面的問題，我們如何定義平臺注意義務的范圍。因為，我們知道，早期的時候之所以在民事責任領域采取有條件的責任豁免，一個基本設想就是互聯網空間的內容是海量的，互聯網的中介服務者不可能像線下的中介服務者那樣對每筆交易、每筆內容都去審核、編輯。因此，你要強化它的注意義務總有一個邊界。應該說我們當下，在執法層面上的思路不是那么清楚。平臺上有海量的內容，只要有內容違法、只要有交易違法我都去執法，那肯定互聯網經濟就不要存在了。那什么時候啟動、什么時候不啟動呢？目前來看還是高度隨機的，隨機的一個表現就是主要根據這個事鬧大了沒有。如果這個事情引發了輿情，你被轉發的次數太多了，然后我們就去進行相應的干預。這樣的干預從法律層面上來說很難提供一個確定性。平臺越大肯定出問題的概率就越大，反而，中小型的平臺，即使治理結構更加不健全，但是在監管視野范圍以外。因此，我們可能需要思考的是，公法責任強化也需要一個基本的原理去指引。我的理解是，我們也不應當特別強調，由于某個偶然事件或者說產生了偶然的影響我就去采取執法行動，而應當強調一個更加系統性的層面。我不是看你是否有個別事件、個別內容有害。因為，這是不太可能避免的，而是看你有沒有把這種違法侵權和有害的內容降到一定的比例，或者說你的平臺服務被濫用的風險是不是得到了有效的削減。我們不太可能嘗試讓平臺擔保所有內容，但是需要讓它們在技術能力范圍內，參考同行良好的實踐，去盡量壓縮平臺服務被濫用的風險。也就是說，我覺得，我們需要讓平臺承擔系統性的注意義務。

第二個層面的問題，當我們強化了平臺的注意義務之后，平臺一定會加強對用戶行為的規制。但是，用戶是海量的，用戶的內容、相互的交易也是海量的。你不可能單獨一一去審查，然后再去作決定，一定會用算法等等。那就會出現錯判，出現了錯判之后，用戶的權利如何得到保障？目前來看，有很多討論。從當下的法律發展來看，似乎開始更加強調正當程序原則。比如網絡交易已經制定了網絡交易平臺規則的制定程序規定，重點從程序去進行相應的干預，并且要求它體現在算法中。所以我們開始討論技術性正當程序。

接下來，第三個層面問題需要拓展的，就是當下的互聯網監管體制還適應嗎？因為我們知道當下的互聯網監管主要還是屬地監管。當我開始強調主要從整個系統層面，審視平臺的技術設計、平臺的治理流程是否合規時，這些不是針對個別消費者投訴、個別違法行為的處理，可能就需要更加集中的監管架構。這次“十五五”規劃也提出要完善平臺監管，我想，我們需要思考整個監管體制的優化。

最后我想稍微說一點。確實，互聯網領域技術進步非常快。上午江小涓教授的演講也特別強調了智能體的興起，它的興起在未來可能會相當程度重塑市場生態。我們知道，早期的互聯網活動的關鍵是新浪、網易這些門戶網站，而移動互聯網興起的時候，它們的重要性就降低了。淘寶、抖音、微信等超級平臺興起。我們可以想象，未來智能體全面鋪開的話，可能這些超級平臺也沒有意義了，我通過手機層面調用一個智能體，就可以要求它去攜程、飛豬上訂票，在淘寶上買東西。那這些現在的超級平臺其實也變成了一個貨架，這就又有一輪新的調整。所以我們可以看到，一場爭端的大幕徐徐展開，這可能是當前互聯網巨頭們的生死之戰。這場生死之戰之后的互聯網入口以及其生態又會發生很大的變化，法律如何回應這種變化，我想也是需要關注的。

以上是我的報告，謝謝！■

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