“十五五”期間縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與先進(jìn)制造業(yè)配套項(xiàng)目謀劃研究

一、研究引言

“十五五”時(shí)期是我國構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵階段，國家層面持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，引導(dǎo)中心城市非核心功能疏解、東部沿海產(chǎn)業(yè)有序向中西部縣域梯度轉(zhuǎn)移，同時(shí)大力支持先進(jìn)制造業(yè)強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈、縣域制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為縣域工業(yè)經(jīng)濟(jì)突破發(fā)展提供了重大政策機(jī)遇。縣域作為連接城市與鄉(xiāng)村的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，具備土地、勞動力、區(qū)位等要素成本優(yōu)勢，是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、配套先進(jìn)制造業(yè)、培育實(shí)體經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的核心載體，更是穩(wěn)就業(yè)、促增收、強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵支撐。

當(dāng)前，我國縣域制造業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)明顯分層：都市圈周邊縣域具備區(qū)位協(xié)同優(yōu)勢，但承接產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、配套能力不足問題突出；傳統(tǒng)工業(yè)縣面臨產(chǎn)業(yè)低端化、設(shè)備老化、綠色轉(zhuǎn)型壓力；農(nóng)業(yè)主產(chǎn)縣工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏承接載體與產(chǎn)業(yè)方向；生態(tài)功能區(qū)縣域則需在生態(tài)紅線約束下，謀劃低碳環(huán)保型承接項(xiàng)目。與此同時(shí)，新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不再是簡單的產(chǎn)能搬遷，而是產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同重構(gòu)、制造業(yè)智能化綠色化升級、區(qū)域分工互補(bǔ)的高質(zhì)量轉(zhuǎn)移，對縣域承接產(chǎn)業(yè)的載體建設(shè)、配套服務(wù)、營商環(huán)境、要素保障提出了更高要求。

本報(bào)告立足“十五五”國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與先進(jìn)制造業(yè)政策導(dǎo)向，深度拆解政策紅利，結(jié)合不同類型縣域發(fā)展稟賦，系統(tǒng)構(gòu)建縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的定位邏輯、項(xiàng)目謀劃體系、實(shí)施路徑、保障機(jī)制，融入典型案例、招商實(shí)操與風(fēng)險(xiǎn)防控方案，全面破解縣域承接產(chǎn)業(yè)的痛點(diǎn)難點(diǎn)，為縣域政府、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、招商主體提供可落地、可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐指導(dǎo)，推動縣域從“被動承接”向“主動配套”、從“規(guī)模擴(kuò)張”向“質(zhì)效雙升”轉(zhuǎn)型，助力縣域制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、“十五五”縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展政策環(huán)境分析

（一）宏觀戰(zhàn)略背景

“十五五”規(guī)劃綱要明確提出深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程、先進(jìn)制造業(yè)集群培育工程，推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈區(qū)域布局，支持中西部和東北地區(qū)縣域承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)都市圈、城市群內(nèi)部構(gòu)建“中心城市研發(fā)+縣域制造、城市總部+縣域基地、頭部企業(yè)+縣域配套”的協(xié)同發(fā)展格局。同時(shí)，國家將實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在突出位置，加大對縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中小企業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)配套項(xiàng)目的政策傾斜，堅(jiān)決遏制“脫實(shí)向虛”，為縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移劃定了清晰的戰(zhàn)略方向。

相較于“十四五”，“十五五”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策更強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量、協(xié)同化、低碳化、本土化，不再單純追求產(chǎn)業(yè)落地?cái)?shù)量，而是聚焦產(chǎn)業(yè)鏈完整性、技術(shù)先進(jìn)性、就業(yè)帶動性、生態(tài)友好性，嚴(yán)禁落后產(chǎn)能、高耗能高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動縣域承接產(chǎn)業(yè)與國家現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系同頻共振，實(shí)現(xiàn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)保護(hù)、民生改善的多方共贏。

（二）核心政策紅利精準(zhǔn)拆解

1. 區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同與轉(zhuǎn)移扶持政策

國家出臺跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)支持政策，對東部地區(qū)向中西部、東北地區(qū)縣域轉(zhuǎn)移的制造業(yè)項(xiàng)目，給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免、設(shè)備搬遷補(bǔ)貼、物流費(fèi)用補(bǔ)貼；支持建設(shè)跨省域產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)、“飛地園區(qū)”，探索稅收分成、產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)、GDP核算共享機(jī)制，破除區(qū)域行政壁壘；對納入國家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目錄的項(xiàng)目，優(yōu)先保障用地、用能、融資指標(biāo)，簡化項(xiàng)目審批流程。

1. 先進(jìn)制造業(yè)配套與強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈政策

圍繞高端裝備、新能源、新材料、電子信息、生物醫(yī)藥、汽車制造等國家戰(zhàn)略性先進(jìn)制造業(yè)集群，支持縣域謀劃零部件配套、中間體加工、總成裝配、模具制造等補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈項(xiàng)目，對納入國家級、省級產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系的縣域配套企業(yè)，給予技術(shù)改造補(bǔ)貼、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、首臺（套）產(chǎn)品獎(jiǎng)勵(lì)；培育縣域“專精特新”中小企業(yè)、制造業(yè)單項(xiàng)冠軍，給予專項(xiàng)培育資金、品牌推廣支持。

1. 縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)載體升級政策

將縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的核心平臺，支持園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、污水處理、集中供熱、供電供氣、智慧管理等基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，給予園區(qū)建設(shè)專項(xiàng)債、中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)貼；推動縣域園區(qū)創(chuàng)建省級、國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，賦予園區(qū)縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；鼓勵(lì)園區(qū)市場化運(yùn)營，引入專業(yè)園區(qū)運(yùn)營企業(yè)，推行“管委會+公司”模式，提升園區(qū)運(yùn)營效率。

1. 制造業(yè)智能化綠色化轉(zhuǎn)型政策

針對承接落地的制造業(yè)項(xiàng)目，國家支持開展智能化改造、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、綠色化升級，對建設(shè)數(shù)字化車間、智能工廠、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的企業(yè)，給予設(shè)備購置補(bǔ)貼、軟件服務(wù)補(bǔ)貼、網(wǎng)絡(luò)資費(fèi)優(yōu)惠；對實(shí)施節(jié)能降碳、循環(huán)利用、污染治理的綠色制造項(xiàng)目，納入碳減排支持工具、綠色信貸范圍，享受電價(jià)、水價(jià)優(yōu)惠，嚴(yán)禁新增高耗能、高排放、低效益產(chǎn)能，推動縣域制造業(yè)向低碳高效轉(zhuǎn)型。

1. 要素保障與營商環(huán)境優(yōu)化政策

用地方面：單列縣域產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)，優(yōu)先保障先進(jìn)制造業(yè)配套、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目用地，推行工業(yè)用地“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”供應(yīng)方式，降低企業(yè)拿地成本；

融資方面：推出制造業(yè)專項(xiàng)貸款、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金、供應(yīng)鏈金融產(chǎn)品，降低縣域制造業(yè)企業(yè)融資利率，延長貸款期限，弱化抵押擔(dān)保要求；

用工方面：支持縣域開展職業(yè)技能培訓(xùn)，為轉(zhuǎn)移企業(yè)定向培養(yǎng)技術(shù)工人，給予培訓(xùn)補(bǔ)貼、社保減免、穩(wěn)崗返還；

審批方面：深化“放管服”改革，推行“一枚印章管審批”“拿地即開工”“容缺受理”，壓縮項(xiàng)目審批時(shí)限，打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。

1. 返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與本土企業(yè)培育政策

鼓勵(lì)外出務(wù)工人員、高校畢業(yè)生、退役軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)辦制造業(yè)企業(yè)、配套服務(wù)企業(yè)，給予創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、場地減免、融資支持；支持縣域本土傳統(tǒng)制造企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，承接頭部企業(yè)配套訂單，融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，對本土企業(yè)技術(shù)改造、設(shè)備更新、市場拓展給予全方位扶持，推動本土企業(yè)與外來轉(zhuǎn)移企業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（三）政策對縣域承接產(chǎn)業(yè)的核心約束與要求

1. 生態(tài)環(huán)保硬約束：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，所有承接項(xiàng)目必須通過環(huán)評審批，符合國家能耗雙控、碳排放管控要求，嚴(yán)禁淘汰類、限制類產(chǎn)業(yè)落地；
2. 產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同要求：承接產(chǎn)業(yè)需與中心城市、區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成配套，杜絕孤立、零散的低端項(xiàng)目，聚焦細(xì)分賽道打造特色配套產(chǎn)業(yè)集群；
3. 就業(yè)民生導(dǎo)向：優(yōu)先承接勞動密集型與技術(shù)密集型結(jié)合的項(xiàng)目，保障本地勞動力就業(yè)，完善聯(lián)企惠農(nóng)機(jī)制，帶動縣域居民增收；
4. 可持續(xù)發(fā)展要求：避免短期政績導(dǎo)向，謀劃長期可持續(xù)、具備成長性的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，防止企業(yè)“候鳥式”搬遷、項(xiàng)目“爛尾”，保障縣域產(chǎn)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。

三、縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及核心痛點(diǎn)

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我國縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐持續(xù)加快，東部沿海地區(qū)電子信息、裝備制造、輕工紡織、新材料等產(chǎn)業(yè)加速向中西部縣域轉(zhuǎn)移，縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)承載能力不斷提升，先進(jìn)制造業(yè)配套項(xiàng)目逐步落地，“專精特新”企業(yè)數(shù)量穩(wěn)步增長，制造業(yè)成為部分縣域經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作模式不斷創(chuàng)新，“飛地園區(qū)”、產(chǎn)業(yè)鏈招商成為主流，縣域與中心城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

但整體來看，縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移仍處于低端承接為主、配套能力不足、集群效應(yīng)偏弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差的轉(zhuǎn)型階段，多數(shù)縣域尚未形成完整的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，與高質(zhì)量承接先進(jìn)制造業(yè)配套的要求存在較大差距。

（二）核心痛點(diǎn)與瓶頸制約

1. 承接定位模糊，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重

多數(shù)縣域缺乏精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)承接規(guī)劃，盲目跟風(fēng)承接熱門產(chǎn)業(yè)，未結(jié)合自身區(qū)位、資源、基礎(chǔ)制定差異化定位，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)縣域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，低價(jià)競爭、惡性招商現(xiàn)象頻發(fā)，產(chǎn)業(yè)落地后難以形成集群效應(yīng)，企業(yè)盈利能力偏弱。

1. 園區(qū)載體薄弱，配套設(shè)施不完善

縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后問題，污水處理、集中供熱、物流倉儲、供電供氣等配套不足，標(biāo)準(zhǔn)化廠房數(shù)量少、規(guī)格低，無法滿足先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)需求；園區(qū)智慧化管理、生產(chǎn)性服務(wù)配套缺失，難以吸引優(yōu)質(zhì)轉(zhuǎn)移企業(yè)。

1. 產(chǎn)業(yè)鏈配套不足，協(xié)同能力薄弱

縣域制造業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈低端環(huán)節(jié)，零部件配套、原材料供應(yīng)、物流配送、檢驗(yàn)檢測等上下游配套不完善，轉(zhuǎn)移企業(yè)需跨區(qū)域采購配套產(chǎn)品，增加生產(chǎn)成本；與中心城市頭部企業(yè)協(xié)同不夠，難以融入核心產(chǎn)業(yè)鏈，僅能承接簡單加工、組裝環(huán)節(jié)。

1. 要素保障不足，制約項(xiàng)目落地

產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)緊張，工業(yè)用地供應(yīng)不足、審批流程繁瑣；融資難、融資貴問題突出，縣域制造業(yè)企業(yè)缺乏抵押物，難以獲得低成本貸款；技術(shù)工人、高端管理人才短缺，職業(yè)技能培訓(xùn)體系不完善，企業(yè)用工成本高、招工難。

1. 營商環(huán)境欠佳，服務(wù)能力不足

部分縣域政務(wù)服務(wù)效率低、審批流程繁瑣，政策落實(shí)不到位，“重招商、輕服務(wù)”現(xiàn)象普遍；市場監(jiān)管、法治保障不夠完善，企業(yè)合法權(quán)益難以得到有效保障，營商環(huán)境軟實(shí)力不足，難以留住優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

1. 產(chǎn)業(yè)層次偏低，轉(zhuǎn)型壓力較大

縣域承接的產(chǎn)業(yè)多為勞動密集型、初級加工型產(chǎn)業(yè)，技術(shù)含量低、附加值不高，智能化、綠色化水平滯后；部分傳統(tǒng)工業(yè)縣面臨設(shè)備老化、產(chǎn)能落后、環(huán)保不達(dá)標(biāo)等問題，轉(zhuǎn)型升級資金缺口大、技術(shù)支撐不足。

1. 抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，可持續(xù)性不足

縣域制造業(yè)企業(yè)規(guī)模小、實(shí)力弱，過度依賴外部訂單，市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力差；部分轉(zhuǎn)移企業(yè)為“政策型”企業(yè)，政策紅利到期后易出現(xiàn)搬遷、停產(chǎn)情況，縣域產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定性不足。

四、不同類型縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移差異化定位與項(xiàng)目謀劃

縣域資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生態(tài)功能差異顯著，“十五五”期間承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必須堅(jiān)持因地制宜、精準(zhǔn)定位、差異發(fā)展，杜絕“一刀切”，結(jié)合縣域?qū)嶋H劃分四大類型，制定專屬承接方向與項(xiàng)目謀劃方案：

（一）都市圈/城市群周邊縣域：協(xié)同配套型承接項(xiàng)目

核心定位

依托毗鄰中心城市的區(qū)位優(yōu)勢，對接中心城市先進(jìn)制造業(yè)集群，聚焦零部件配套、中端制造、產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)，打造中心城市先進(jìn)制造業(yè)“配套基地、加工車間、后勤保障區(qū)”，構(gòu)建與中心城市分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)格局。

重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目

1. 先進(jìn)制造業(yè)核心配套項(xiàng)目

圍繞中心城市汽車制造、高端裝備、電子信息、新能源、生物醫(yī)藥等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，承接精密零部件加工、模具制造、電子元器件生產(chǎn)、中間體加工、總成裝配等配套項(xiàng)目，打造專業(yè)化配套產(chǎn)業(yè)園，實(shí)現(xiàn)“中心城市研發(fā)設(shè)計(jì)+縣域生產(chǎn)制造”協(xié)同發(fā)展。

1. 都市圈輕工消費(fèi)品制造項(xiàng)目

承接中心城市疏解的紡織服裝、家居制造、文體用品、食品加工等輕工產(chǎn)業(yè)，建設(shè)區(qū)域性消費(fèi)品生產(chǎn)基地，依托都市圈消費(fèi)市場，打造“生產(chǎn)+倉儲+配送”一體化項(xiàng)目，滿足都市圈居民消費(fèi)需求。

1. 產(chǎn)業(yè)配套生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)項(xiàng)目

建設(shè)物流倉儲配送中心、檢驗(yàn)檢測中心、工業(yè)設(shè)計(jì)中心、供應(yīng)鏈服務(wù)平臺，為中心城市及縣域制造企業(yè)提供物流運(yùn)輸、質(zhì)量檢測、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、供應(yīng)鏈管理等配套服務(wù)，完善產(chǎn)業(yè)服務(wù)鏈條。

1. 智能制造升級配套項(xiàng)目

承接中心城市智能制造配套產(chǎn)業(yè)，建設(shè)自動化設(shè)備組裝、工業(yè)機(jī)器人運(yùn)維、智能倉儲設(shè)備生產(chǎn)項(xiàng)目，配套建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)中心，為縣域及周邊企業(yè)提供智能化改造服務(wù)。

（二）傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)縣：轉(zhuǎn)型升級型承接項(xiàng)目

核心定位

立足縣域傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)，聚焦存量升級、增量引育、鏈條延伸，承接與本土產(chǎn)業(yè)契合的先進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，培育特色制造業(yè)集群，破解傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展瓶頸。

重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目

1. 傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)延鏈補(bǔ)鏈項(xiàng)目

圍繞縣域五金機(jī)械、建材化工、紡織印染、農(nóng)副產(chǎn)品加工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，承接精深加工、高端成品制造、新材料應(yīng)用、廢棄物綜合利用項(xiàng)目，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)品附加值，淘汰落后產(chǎn)能。

1. 專精特新企業(yè)孵化項(xiàng)目

建設(shè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級孵化基地，承接?xùn)|部地區(qū)“專精特新”中小企業(yè)轉(zhuǎn)移，培育本土細(xì)分領(lǐng)域隱形冠軍，打造特色裝備制造、高端五金、精細(xì)化工、新型建材等專精特新產(chǎn)業(yè)集群。

1. 綠色制造改造項(xiàng)目

承接節(jié)能環(huán)保、綠色制造技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，實(shí)施傳統(tǒng)企業(yè)節(jié)能降碳改造、污染治理、循環(huán)利用工程，建設(shè)綠色制造示范園區(qū)，推動傳統(tǒng)工業(yè)向低碳、高效、環(huán)保轉(zhuǎn)型。

1. 產(chǎn)業(yè)技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目

與中心城市科研院所、高校合作，建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)中心、中試基地、成果轉(zhuǎn)化平臺，承接先進(jìn)技術(shù)成果落地轉(zhuǎn)化，提升縣域制造業(yè)技術(shù)水平，推動產(chǎn)業(yè)從“制造”向“智造”轉(zhuǎn)變。

（三）農(nóng)業(yè)主產(chǎn)/人口大縣：勞動密集+特色制造型承接項(xiàng)目

核心定位

依托勞動力資源豐富、農(nóng)產(chǎn)品資源充足優(yōu)勢，重點(diǎn)承接勞動密集型制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、輕工制造項(xiàng)目，兼顧就業(yè)帶動與產(chǎn)業(yè)培育，解決本地勞動力就業(yè)問題，推動農(nóng)業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展。

重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目

1. 輕工紡織與服裝加工項(xiàng)目

承接?xùn)|部地區(qū)紡織服裝、鞋帽箱包、玩具制造等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化加工產(chǎn)業(yè)園，吸納本地農(nóng)村剩余勞動力、返鄉(xiāng)務(wù)工人員就業(yè)，打造區(qū)域性輕工制造基地。

1. 農(nóng)產(chǎn)品精深加工與食品制造項(xiàng)目

依托縣域農(nóng)業(yè)資源，承接預(yù)制菜加工、休閑食品生產(chǎn)、糧油精深加工、畜禽肉制品加工項(xiàng)目，推動農(nóng)業(yè)資源工業(yè)化轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)+制造業(yè)”融合發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

1. 家居建材與生活用品制造項(xiàng)目

承接家具制造、廚具生產(chǎn)、日用百貨、塑料制品等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，利用本地勞動力成本優(yōu)勢，打造民生消費(fèi)品制造基地，兼顧本地市場與外部市場供應(yīng)。

1. 手工文創(chuàng)與非遺制造項(xiàng)目

挖掘縣域非遺、民俗資源，承接文創(chuàng)產(chǎn)品、手工制品、民俗工藝品加工項(xiàng)目，培育本土文創(chuàng)制造企業(yè)，打造特色文創(chuàng)制造產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)文化傳承與產(chǎn)業(yè)增收雙贏。

（四）生態(tài)功能區(qū)/山區(qū)縣域：綠色低碳型承接項(xiàng)目

核心定位

嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)禁高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)承接新能源裝備制造、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色新材料、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品加工等低碳環(huán)保型項(xiàng)目，打造綠色制造業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。

重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目

1. 新能源裝備配套制造項(xiàng)目

承接光伏、風(fēng)電、儲能等新能源產(chǎn)業(yè)配套項(xiàng)目，建設(shè)光伏組件加工、風(fēng)電零部件生產(chǎn)、儲能設(shè)備組裝項(xiàng)目，依托縣域生態(tài)資源優(yōu)勢，發(fā)展清潔能源配套制造業(yè)。

1. 節(jié)能環(huán)保與循環(huán)利用項(xiàng)目

承接環(huán)保設(shè)備制造、廢舊資源回收加工、工業(yè)固廢資源化利用、污水處理設(shè)備生產(chǎn)項(xiàng)目，打造節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地，契合國家“雙碳”目標(biāo)與生態(tài)保護(hù)要求。

1. 綠色新材料與生態(tài)加工項(xiàng)目

承接生物基材料、可降解材料、新型環(huán)保建材等綠色新材料項(xiàng)目，以及生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、中藥材精深加工等低能耗、低污染項(xiàng)目，推動生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化。

1. 綠色輕工與康養(yǎng)配套制造項(xiàng)目

承接康養(yǎng)器械、綠色家居、有機(jī)日用品等低碳輕工項(xiàng)目，配套康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造生態(tài)友好型制造業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙贏。

五、“十五五”縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目全流程實(shí)操體系

（一）前期謀劃：精準(zhǔn)定位+產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)崂?項(xiàng)目儲備

1. 產(chǎn)業(yè)承接精準(zhǔn)定位

組建專業(yè)調(diào)研團(tuán)隊(duì)，全面摸排縣域區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、勞動力資源、要素成本、生態(tài)約束、周邊城市產(chǎn)業(yè)布局，結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)政策，確定1-2個(gè)核心承接產(chǎn)業(yè)、1-2個(gè)備選產(chǎn)業(yè)，制定差異化承接方案，杜絕盲目招商。

1. 產(chǎn)業(yè)鏈圖譜繪制

針對核心承接產(chǎn)業(yè)，繪制產(chǎn)業(yè)鏈全景圖、上下游配套圖、目標(biāo)企業(yè)分布圖、薄弱環(huán)節(jié)補(bǔ)鏈圖，明確產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)、配套企業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，鎖定重點(diǎn)招商目標(biāo)，開展精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈招商。

1. 項(xiàng)目庫系統(tǒng)化建設(shè)

建立“承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目庫”，分為重點(diǎn)引進(jìn)類、本土培育類、配套支撐類，明確項(xiàng)目名稱、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、招商目標(biāo)、效益預(yù)期、要素需求，實(shí)行動態(tài)管理、滾動推進(jìn)，優(yōu)先儲備成熟度高、契合度高、帶動性強(qiáng)的項(xiàng)目。

1. 可行性與環(huán)評論證

對重點(diǎn)承接項(xiàng)目開展市場分析、技術(shù)評估、效益測算、風(fēng)險(xiǎn)研判、環(huán)評審批，邀請行業(yè)專家、企業(yè)代表參與論證，確保項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保要求、市場需求，嚴(yán)禁不符合生態(tài)要求、產(chǎn)能落后的項(xiàng)目入庫。

（二）招商落地：精準(zhǔn)招商+要素保障+審批提速

1. 創(chuàng)新招商模式

• 產(chǎn)業(yè)鏈招商：圍繞核心產(chǎn)業(yè)鏈，對接頭部企業(yè)，引進(jìn)龍頭企業(yè)帶動配套企業(yè)集群落地；
• 飛地招商：與東部沿海地區(qū)政府、園區(qū)合作，共建“飛地園區(qū)”，承接整產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移；
• 以商招商：依托已落地企業(yè)，對接其上下游合作企業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)引介、集群落地；
• 線上招商+展會招商：借助國家級、省級產(chǎn)業(yè)展會、線上招商平臺，對接目標(biāo)企業(yè)，精準(zhǔn)推介縣域優(yōu)勢。

1. 要素精準(zhǔn)保障

用地：爭取省級產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)，盤活閑置工業(yè)用地、廠房，推行工業(yè)用地靈活供應(yīng)模式，保障項(xiàng)目用地；

融資：對接政策性銀行、商業(yè)銀行，設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)基金，為企業(yè)提供貸款、擔(dān)保、貼息支持；

用工：開展定向技能培訓(xùn)，建立勞動力供需對接平臺，為企業(yè)輸送技術(shù)工人，落實(shí)社保減免、穩(wěn)崗補(bǔ)貼。

1. 審批流程優(yōu)化

推行“拿地即開工”“容缺受理”“并聯(lián)審批”，設(shè)立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批專窗，全程代辦環(huán)評、用地、規(guī)劃、施工等手續(xù)，壓縮審批時(shí)限至最短，實(shí)現(xiàn)“企業(yè)少跑腿、服務(wù)多跑路”。

1. 簽約落地跟蹤

建立項(xiàng)目落地專班，一對一跟進(jìn)簽約項(xiàng)目，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)中的用地、融資、用工、配套等問題，確保項(xiàng)目按期開工、順利建設(shè)，杜絕“簽而不建、建而不產(chǎn)”。

（三）載體建設(shè)：園區(qū)提檔+配套完善+智慧運(yùn)營

1. 產(chǎn)業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化升級

加大園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、定制化廠房、研發(fā)辦公樓、員工宿舍，完善園區(qū)供電、供水、供氣、供熱、污水處理、消防安防等配套設(shè)施，打造“拎包入住”式產(chǎn)業(yè)載體，降低企業(yè)入駐成本。

1. 園區(qū)配套服務(wù)完善

建設(shè)園區(qū)物流倉儲、食堂、商超、職工活動中心、公交站點(diǎn)等生活配套，以及檢驗(yàn)檢測、工業(yè)設(shè)計(jì)、法律咨詢、金融服務(wù)等生產(chǎn)配套，打造“生產(chǎn)+生活+服務(wù)”一體化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

1. 園區(qū)智慧化綠色化改造

建設(shè)園區(qū)智慧管理平臺，實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理、能耗監(jiān)測、安防監(jiān)控、政務(wù)服務(wù)數(shù)字化；實(shí)施園區(qū)綠色改造，建設(shè)集中治污、節(jié)能降耗設(shè)施，打造綠色低碳園區(qū)，符合國家環(huán)保要求。

1. 園區(qū)市場化運(yùn)營

推行“管委會+專業(yè)運(yùn)營公司”模式，引入第三方園區(qū)運(yùn)營企業(yè)，負(fù)責(zé)園區(qū)招商、管理、服務(wù)、運(yùn)維，提升園區(qū)運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（四）后期運(yùn)營：企業(yè)服務(wù)+轉(zhuǎn)型升級+集群培育

1. 全生命周期企業(yè)服務(wù)

建立企業(yè)服務(wù)專員制度，為落地企業(yè)提供政策申報(bào)、市場拓展、技術(shù)對接、人才招聘、融資協(xié)調(diào)等全流程服務(wù)，及時(shí)解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的問題，打造“親清”政商關(guān)系，留住企業(yè)、做強(qiáng)企業(yè)。

1. 推動企業(yè)智能化綠色化轉(zhuǎn)型

引導(dǎo)落地企業(yè)開展數(shù)字化車間建設(shè)、設(shè)備更新、節(jié)能改造，爭取國家技改補(bǔ)貼、綠色信貸支持，推動企業(yè)從低端制造向高端智造轉(zhuǎn)型，提升企業(yè)核心競爭力。

1. 培育產(chǎn)業(yè)集群與本土配套

推動落地企業(yè)與本土企業(yè)合作，培育本土配套企業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套，打造特色制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群；鼓勵(lì)企業(yè)聯(lián)合研發(fā)、共享資源，降低生產(chǎn)成本，形成集群效應(yīng)。

1. 強(qiáng)化品牌與市場拓展

支持企業(yè)打造自主品牌，參加行業(yè)展會、線上展銷，拓展國內(nèi)國際市場；培育縣域制造業(yè)區(qū)域品牌，提升產(chǎn)業(yè)知名度與市場影響力，推動產(chǎn)業(yè)集群持續(xù)壯大。

六、縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)對策略

（一）主要風(fēng)險(xiǎn)類型

1. 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)：承接落后產(chǎn)能、高污染產(chǎn)業(yè)，不符合環(huán)保政策，面臨關(guān)停整改；企業(yè)候鳥式搬遷，政策紅利到期后撤離，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化；
2. 市場風(fēng)險(xiǎn)：承接產(chǎn)業(yè)市場需求不足、訂單萎縮，企業(yè)經(jīng)營困難；區(qū)域同質(zhì)化競爭，產(chǎn)品價(jià)格下跌，企業(yè)盈利能力下降；
3. 要素風(fēng)險(xiǎn)：用地指標(biāo)、資金、勞動力等要素保障不到位，項(xiàng)目無法落地或建設(shè)停滯；原材料、物流成本上漲，企業(yè)生產(chǎn)成本增加；
4. 生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)：產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)破壞生態(tài)環(huán)境，違反生態(tài)保護(hù)紅線，面臨處罰、停工；
5. 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：園區(qū)建設(shè)過度依賴政府債務(wù)，債務(wù)壓力過大，影響縣域財(cái)政可持續(xù)性；
6. 用工風(fēng)險(xiǎn)：技術(shù)工人短缺、勞動力流失，企業(yè)用工不足，影響正常生產(chǎn)。

（二）針對性防控策略

1. 產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控

建立嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)禁高耗能、高污染、落后產(chǎn)能項(xiàng)目落地，優(yōu)先承接先進(jìn)制造業(yè)、綠色低碳產(chǎn)業(yè)；簽訂長期投資合作協(xié)議，約定投資強(qiáng)度、稅收貢獻(xiàn)、就業(yè)帶動、運(yùn)營期限，防止企業(yè)短期套利、惡意撤離。

1. 市場風(fēng)險(xiǎn)防控

精準(zhǔn)研判市場需求，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)分賽道，避免同質(zhì)化競爭；推動企業(yè)多元化布局，拓展國內(nèi)國際市場，降低訂單依賴風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群培育，提升產(chǎn)業(yè)鏈抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

1. 要素風(fēng)險(xiǎn)防控

提前謀劃用地、資金、用工等要素，建立要素保障預(yù)案；多元化籌措園區(qū)建設(shè)資金，避免政府過度舉債；建立勞動力儲備與培訓(xùn)機(jī)制，保障企業(yè)用工需求。

1. 生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控

嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，所有項(xiàng)目必須通過環(huán)評審批，落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”制度；加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)環(huán)保監(jiān)管，推動企業(yè)綠色生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)同。

1. 債務(wù)用工風(fēng)險(xiǎn)防控

推行園區(qū)市場化運(yùn)營，吸引社會資本參與園區(qū)建設(shè)，降低政府債務(wù)壓力；完善用工保障機(jī)制，提高工人待遇，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，穩(wěn)定勞動力隊(duì)伍。

七、典型縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)操案例借鑒

案例一：都市圈周邊縣域——安徽肥東

肥東緊鄰合肥都市圈，聚焦合肥新能源汽車、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)，謀劃汽車零部件配套產(chǎn)業(yè)園、智能裝備加工基地，精準(zhǔn)對接合肥頭部車企，引進(jìn)零部件加工、模具制造、總成裝配等配套企業(yè)80余家，構(gòu)建“合肥整車+肥東配套”產(chǎn)業(yè)格局，園區(qū)年產(chǎn)值突破300億元，帶動本地就業(yè)2萬余人，成為合肥都市圈先進(jìn)制造業(yè)配套核心縣域。

案例二：傳統(tǒng)工業(yè)縣——山東鄒平

鄒平依托鋁業(yè)、紡織傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)，承接高端鋁材料、高端紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)延鏈補(bǔ)鏈、智能化改造項(xiàng)目，引進(jìn)高端鋁型材、鋁基新材料、功能性紡織面料等項(xiàng)目，推動傳統(tǒng)鋁業(yè)、紡織業(yè)向高端化、綠色化轉(zhuǎn)型，培育國家級專精特新企業(yè)15家，產(chǎn)業(yè)集群年產(chǎn)值超千億元，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)工業(yè)縣高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。

案例三：人口大縣——河南固始

固始作為人口大縣，依托勞動力資源優(yōu)勢，承接?xùn)|部紡織服裝、食品加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建設(shè)輕工紡織產(chǎn)業(yè)園、預(yù)制菜加工基地，引進(jìn)服裝加工、休閑食品企業(yè)60余家，吸納本地勞動力3萬余人，人均月增收4000元以上，既解決了就業(yè)問題，又培育了縣域支柱產(chǎn)業(yè)。

案例四：生態(tài)功能縣——浙江慶元

慶元作為生態(tài)功能區(qū)，嚴(yán)守生態(tài)紅線，承接新能源配套、竹木綠色加工、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色制造產(chǎn)業(yè)園，引進(jìn)光伏組件配套、竹木新材料、環(huán)保設(shè)備生產(chǎn)項(xiàng)目，打造低碳產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙贏，縣域工業(yè)產(chǎn)值年均增長12%以上。

八、“十五五”縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移前瞻性展望

（一）發(fā)展趨勢預(yù)判

1. 協(xié)同化成為核心方向：縣域承接產(chǎn)業(yè)不再孤立發(fā)展，而是深度融入城市群、都市圈產(chǎn)業(yè)鏈，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同、飛地園區(qū)、產(chǎn)業(yè)鏈分工成為主流模式；
2. 高質(zhì)量承接替代低端轉(zhuǎn)移：落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)移全面受限，先進(jìn)制造業(yè)配套、綠色制造、專精特新產(chǎn)業(yè)成為縣域承接主流，產(chǎn)業(yè)層次持續(xù)提升；
3. 數(shù)字化綠色化深度融合：縣域制造業(yè)全面向智能化、數(shù)字化、綠色化轉(zhuǎn)型，智慧園區(qū)、綠色工廠成為標(biāo)配，低碳制造成為縣域產(chǎn)業(yè)核心競爭力；
4. 集群化發(fā)展態(tài)勢凸顯：單一企業(yè)承接向產(chǎn)業(yè)鏈集群承接轉(zhuǎn)變，縣域特色制造業(yè)集群逐步壯大，成為區(qū)域先進(jìn)制造業(yè)體系的重要組成部分；
5. 本土化與外來資本協(xié)同：本土企業(yè)轉(zhuǎn)型升級與外來企業(yè)承接轉(zhuǎn)移深度融合，本土配套能力持續(xù)提升，縣域產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

（二）核心價(jià)值與意義

“十五五”期間，縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與先進(jìn)制造業(yè)配套發(fā)展，是壯大縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定就業(yè)大局、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵舉措。通過高質(zhì)量承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，縣域能夠補(bǔ)齊工業(yè)短板、培育支柱產(chǎn)業(yè)、增加財(cái)政收入、帶動居民增收，縮小與城市發(fā)展差距，推動縣域經(jīng)濟(jì)從農(nóng)業(yè)主導(dǎo)向工業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)型，為鄉(xiāng)村全面振興、共同富裕實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐。

九、研究結(jié)論與實(shí)操建議

（一）研究結(jié)論

“十五五”時(shí)期，縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移迎來高質(zhì)量發(fā)展的黃金機(jī)遇，同時(shí)也面臨生態(tài)約束、市場競爭、要素保障等多重挑戰(zhàn)。縣域必須摒棄低端承接、盲目招商的傳統(tǒng)模式，立足自身稟賦，精準(zhǔn)對接國家政策與區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，堅(jiān)持差異化定位、產(chǎn)業(yè)鏈承接、載體支撐、要素保障、綠色發(fā)展，聚焦先進(jìn)制造業(yè)配套、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、綠色低碳制造、勞動密集型民生產(chǎn)業(yè)，謀劃一批可落地、可持續(xù)、帶動強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，構(gòu)建特色制造業(yè)集群，才能實(shí)現(xiàn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的良性互動。

（二）實(shí)操落地建議

1. 堅(jiān)持規(guī)劃先行：編制縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)定位、園區(qū)布局、招商目標(biāo)，避免無序發(fā)展、同質(zhì)化競爭；
2. 聚焦產(chǎn)業(yè)鏈招商：圍繞核心產(chǎn)業(yè)繪制招商圖譜，開展精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈、飛地、以商招商，杜絕盲目招商、低效招商；
3. 做強(qiáng)園區(qū)載體：加大園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與配套投入，推動園區(qū)智慧化、綠色化升級，打造產(chǎn)業(yè)承接核心平臺；
4. 強(qiáng)化要素保障：爭取政策資金、用地指標(biāo)，創(chuàng)新融資模式，完善用工培訓(xùn)，破解項(xiàng)目落地要素瓶頸；
5. 優(yōu)化營商環(huán)境：提升政務(wù)服務(wù)效率，強(qiáng)化全流程企業(yè)服務(wù)，打造親清政商關(guān)系，留住優(yōu)質(zhì)企業(yè)；
6. 嚴(yán)守生態(tài)底線：嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，推動綠色制造，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)同；
7. 注重本土培育：推動外來企業(yè)與本土企業(yè)協(xié)同發(fā)展，培育本土配套企業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展能力。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長曹雷