政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的分水嶺：稅改如何重塑中國？

為什么我們讀了那么多政治學(xué)理論，還是看不懂當(dāng)下中國？為什么我們讀了那么多經(jīng)濟(jì)學(xué)著作，還是理解不了當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)？答案其實(shí)很簡單：我們學(xué)的那些理論、思想，別人壓根可能就沒用。

這是我們理解當(dāng)下中國，遇到的一個首要難題。也許你懂得價(jià)格機(jī)制，但卻不懂中國的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)為何如此？也許你懂“私有”和“公有”的區(qū)別，但卻不懂中國的土地財(cái)政到底是怎么運(yùn)轉(zhuǎn)的？

我們常說，理論與現(xiàn)實(shí)的脫軌，思想與實(shí)踐的矛盾，這在當(dāng)下中國的“政府-經(jīng)濟(jì)”運(yùn)作機(jī)制中，體現(xiàn)得尤為明顯。要想真正讀懂當(dāng)下中國與經(jīng)濟(jì)，需要理解政府行為，而政府行為必然涉及財(cái)稅。

政府財(cái)稅收支——錢從何處來，用到何處去？又影響到每一位國人。今日中國問題的起點(diǎn)不是十一屆三中全會，而是1994年的分稅制改革。有沒有稅改，就是兩個不同模樣的中國。

▌財(cái)政關(guān)系與地方政府行為

改革開放之前的央地關(guān)系經(jīng)歷過兩輪“收放權(quán)”的政策實(shí)踐，財(cái)稅體制也先后出現(xiàn)過統(tǒng)收統(tǒng)支、分類分成、總額分成、收支包干、固定分成等形式。這一過程的基本規(guī)律有三：

其一，在經(jīng)濟(jì)停滯時(shí)放權(quán)，在經(jīng)濟(jì)過熱和混亂時(shí)集權(quán)。這帶來的后果往往是“一收就死、一放就亂”。

其二，放權(quán)的主要手段是地方投資權(quán)和企業(yè)管理權(quán)。換言之，這是一種體制下放，將原屬中央集權(quán)控制的對人、財(cái)、物、計(jì)劃、企業(yè)、基建等方面的權(quán)力整體下放。投資權(quán)下放是地方開展產(chǎn)量指標(biāo)競賽的基本條件。

其三，無論收權(quán)還是放權(quán)，都同時(shí)伴隨著中央在其他方面的集權(quán)，特別是在意識形態(tài)、政治和軍事上。

改革的大幕從農(nóng)村的家庭承包經(jīng)營制度拉開。從此，“承包”二字，不僅足以穿透整個八十年代，甚至跨越世紀(jì)門檻，至今而威力不減。

▲鳳陽小崗村的“生死狀”（國家博物館 ）

經(jīng)濟(jì)學(xué)對承包制的興趣可謂由來已久。楊X凱、黃有光提出過一種間接定價(jià)理論。其實(shí)，間接定價(jià)就是一種事后算賬，也就是承包，它的基本原則與那句概括家庭承包經(jīng)營制度的話異曲同工——“交足國家的，留夠集體的，剩下全是自己的”。

從1980年開始，我國試行財(cái)政承包制，即中央對各省級單位的財(cái)政收入和支出進(jìn)行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，對收入下降導(dǎo)致的收不抵支則減少或不予補(bǔ)助。經(jīng)過七年的試點(diǎn)探索，財(cái)政包干制在1988年全面推行。“放水養(yǎng)魚”的政策激勵，引發(fā)了地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長展開的激烈競爭。

地方政府的動力來自兩方面：一是包干稅收基數(shù)之外的部分，可以留歸己用；二是廣開財(cái)路，通過在發(fā)展“共有產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集體企業(yè)，獲得預(yù)算外收入，同時(shí)刺激地方就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長。

此時(shí)的稅制下，以產(chǎn)品稅、增值稅為代表的流轉(zhuǎn)稅是對企業(yè)征收的主要部分。流轉(zhuǎn)稅的特點(diǎn)在于不考慮企業(yè)盈利與否，只要開工生產(chǎn)，有銷售收入，就要征收。

稅收體制與財(cái)政包干制改革在特定歷史階段的結(jié)合，為地方政府推動改革后第一波工業(yè)化、大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了巨大的制度激勵。縣級政府獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收，村集體拿到村辦企業(yè)的上繳利潤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則既可參與預(yù)算內(nèi)稅收的分享，也可以得到預(yù)算外的上繳利潤。

所以，對稅收最重視的縣級政府，最熱衷于做大企業(yè)規(guī)模，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)跑貸款，對盈利與否則相對忽略。這既造就了八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，所謂“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，也造成絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的低水平重復(fù)建設(shè)，為其在后來的數(shù)次宏觀調(diào)控中屢屢遭受打壓埋下了伏筆。

▌大刀闊斧的分稅制改革

八十年代企業(yè)改革的指導(dǎo)思想是實(shí)現(xiàn)政企分開，但最終結(jié)果卻是地方政府與企業(yè)的更緊密結(jié)合，并反過來造成中央財(cái)力下降。這是分稅制改革的第一背景。

財(cái)政包干制是漸進(jìn)式改革的典型思路，中央政府通過逐步放權(quán)，將改革前的“以條為主、條塊分割”的央地關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詨K為主”的管理體制，由此而產(chǎn)生并逐年遞增的增量收入，則主要掌握在地方政府手中。這更強(qiáng)化了地方主體意識的覺醒，并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)周期中的地方保護(hù)主義作風(fēng)。

同時(shí)，承包制內(nèi)在地要求定期或不定期地“重開談判”、“重簽合同”即重復(fù)博弈，地方的財(cái)大氣粗使其在每一次財(cái)政承包“合同”的討價(jià)還價(jià)中占據(jù)上風(fēng)。

至分稅制改革前，財(cái)政收入占GDP比重、中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重雙雙降至20%附近。這構(gòu)成了分稅制改革的第二背景。

對于分稅制改革的艱難歷程，近年來已有不少親歷者的回憶可供參考。比如 朱總理親率部委官員歷時(shí)74天、分赴16省份“東奔西走”、“南征北戰(zhàn)”的談判過程。

分稅制在流轉(zhuǎn)稅、所得稅方面做了大刀闊斧的改革，重新劃分了中央和地方的收入稅種，實(shí)施稅收返還和建立轉(zhuǎn)移支付制度，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)、分別征稅。

這是一次為市場經(jīng)濟(jì)奠基的財(cái)經(jīng)制度變革，它改變了此前每隔幾年就要重新討價(jià)還價(jià)一次的明顯帶有機(jī)會主義性質(zhì)的央地關(guān)系。

無論從改革目的還是效果上，分稅制都無疑是一次成功的財(cái)政集權(quán)，而且是一次單向度的財(cái)權(quán)集中——事權(quán)并未因此很快上移。

那么一個有趣的問題就是，為什么這樣一個在方向上與財(cái)政包干制完全相反的制度變遷，卻比財(cái)政包干制更明顯和有力地刺激了地方經(jīng)濟(jì)增長？

▌分稅制改變了地方政府的偏好和行為

增值稅成為分稅制后地方企業(yè)的主體稅種，而中央和地方對此的共享分成比例為三比一，增值稅收入從此成為對地方政府而言成本最高、邊際收益最小的稅種。

由于中央并不分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，則包干制下地方政府大力興辦和經(jīng)營企業(yè)的收益下降而風(fēng)險(xiǎn)上升了。于是，我們看到了90年代中后期國有企業(yè)的股份制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體企業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)制幾乎同時(shí)發(fā)生。

流轉(zhuǎn)稅的蛋糕被中央政府占了大頭，地方政府開始尋求新的財(cái)源，以建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主要課稅對象的營業(yè)稅，成為頗具潛力的替代性收入。

由此形成了如下的鏈條：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮、倒閉使原有的就近就業(yè)、消化農(nóng)村剩余勞動力的“離土不離鄉(xiāng)”模式夭折，過剩人口開始向沿海工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、勞動密集型和外向型經(jīng)濟(jì)區(qū)域遷移，這使發(fā)達(dá)地區(qū)城市的企業(yè)、居民用地需求劇增；地方政府在分稅制壓力下迫切需要通過發(fā)展建筑業(yè)增加預(yù)算內(nèi)收入、通過土地開發(fā)增加預(yù)算外資金；上述兩方面因素，給了地方政府以充分理由“經(jīng)營城市”，并在土地征用和出讓過程中獲取巨額的預(yù)算外收入。

概言之，以分稅制的實(shí)施為標(biāo)志，地方政府的行為客觀上從工業(yè)化轉(zhuǎn)向了城市化，特別是以土地而非產(chǎn)業(yè)和人口為中心的城市化。

▌發(fā)達(dá)地區(qū)的二元財(cái)政格局

相對言之，發(fā)達(dá)地區(qū)的公共財(cái)政意味較欠發(fā)達(dá)地區(qū)要濃一些。與財(cái)政收入主要用來保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的“吃飯財(cái)政”甚至“要飯財(cái)政”相比，發(fā)達(dá)地區(qū)是可以稱得上“辦事財(cái)政”的。

但嚴(yán)格來說，其預(yù)算內(nèi)財(cái)政也只能保“吃飯” 部分，“辦事”部分的經(jīng)費(fèi)要視預(yù)算外財(cái)政、特別是從土地的非農(nóng)化過程所帶來的收益多少而定。

目前，我國的土地所有權(quán)有全民所有和集體所有兩種。城市建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)須為國有土地，而國家可以把農(nóng)村集體所有土地有償征用為國有土地。土地的征用和轉(zhuǎn)讓過程中的征稅、收費(fèi)或經(jīng)營，產(chǎn)生了地方政府的土地收入，其規(guī)模往往相當(dāng)于甚至高于預(yù)算內(nèi)收入，成為地方政府的第二財(cái)政。

廣義來講，與土地相關(guān)的各項(xiàng)收入在預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外都成為重要支柱。

一方面，1994年稅制改革將增值稅成為中央主體稅種，2002年中央又將增長迅速的企業(yè)所得稅和個人所得稅也劃為中央地方共享稅種，由此“擠壓”地方政府不斷、也不得不把重心轉(zhuǎn)向那些零散、小額的稅種——營業(yè)稅在此背景下成為地方財(cái)政增收的生力軍。

另一方面，與分稅制同時(shí)開始的預(yù)算制度改革始終力圖將地方政府的預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，這迫使后者極力規(guī)避監(jiān)管，維持甚至做大預(yù)算外收入——主要是以土地出讓金為主的土地收入。

土地出讓金的凈收益，一方面用于補(bǔ)充財(cái)政支出和土地征用的其他成本。對公益性用地和工業(yè)化用地（工業(yè)園區(qū)），往往無利可圖甚至要倒貼。所以，地方政府更加偏好商住用途的經(jīng)營性用地，通過招拍掛方式轉(zhuǎn)嫁城市化成本。

土地出讓金的更重要用途，是作為資本金撬動金融杠桿，成為地方政府城市擴(kuò)張和土地征用的融資平臺。這主要表現(xiàn)為以這部分資金組建城市開發(fā)或建設(shè)公司，通過財(cái)政擔(dān)保和土地抵押等方式獲得銀行貸款。

只要城市地價(jià)足夠高，銀行就樂于出資貸款，地方政府就能夠有足夠的財(cái)政、金融彈藥推動城市擴(kuò)張和GDP、財(cái)政收入的增長。

城市化的基座已悄然由工業(yè)化置換為房地產(chǎn)開發(fā)。這股浪潮是如此迅猛，以至于部分城市開始在城郊地區(qū)以宅基地置換、土地整理和復(fù)墾的名義推動“農(nóng)民上樓”，這種輾轉(zhuǎn)騰挪、螺獅殼里做道場的計(jì)劃，不過是“土地—財(cái)政—金融”三位一體的城市化模式的最新變種。

人們對這種畸形的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及其反映出的財(cái)政體制、央地關(guān)系問題的思慮，絕非杞人憂天，黃宗羲所警告的“積累莫返之害”仍如幽靈般不時(shí)閃現(xiàn)。

曾子說：“國不以利為利，以義為利也。”跳脫逐利怪圈，建立公共財(cái)政框架，這是中國政府在1998年的鄭重承諾。直至今日，這仍是一個值得人們繼續(xù)為之奮斗的偉大目標(biāo)。

分稅制對中國社會到底有什么深遠(yuǎn)影響？普通人扮演了什么角色？房地產(chǎn)為何能影響幾代人財(cái)富？房價(jià)飆升、“空城”現(xiàn)象、曾經(jīng)紅火一時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)銷聲匿跡根本原因究竟是什么？……

可以說，周飛舟《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》一書對理解當(dāng)今中國種種現(xiàn)象極具啟發(fā)性。

本書不僅以翔實(shí)數(shù)據(jù)與資料，解答了分稅制改革始末。更像進(jìn)入企業(yè)內(nèi)部那樣進(jìn)入政府“內(nèi)部”，理解和闡釋政府行為與動機(jī)，解開當(dāng)今社會諸多現(xiàn)象的背后謎團(tuán)。

這本書看起來有點(diǎn)深，其實(shí)卻好讀。周飛舟老師能讓晦澀話題清晰易懂，是讀者之幸。 要說美中不足，就是一些關(guān)鍵時(shí)刻的點(diǎn)到為止，但讀者自會有自己的思考與判斷，而這大概也是能出版的原因之一。

《以利為利》作者周飛舟，與周雪光、周黎安老師并稱“三周”，都是政治社會/經(jīng)濟(jì)社會學(xué)領(lǐng)域的大牛。《以利為利》即是周飛舟老師十年研究脈絡(luò)的系統(tǒng)整理。可以說，中國過去幾十年發(fā)展的重要驅(qū)動因素，都在里面了。

政治/社會學(xué)學(xué)者周雪光：這本書的基本判斷，觀點(diǎn)明確，立論堅(jiān)實(shí)。在中國改革走過一個完整周期后回頭來看，這些基本判斷仍然熠熠發(fā)光，意義深長，經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)。

讀者認(rèn)為這本書“水平極高”，“值得一讀再讀”，“看完后對中國社會認(rèn)識可以上一個層次。”

更為讀者之幸的是，本書在絕版許久之后復(fù)活，且內(nèi)容無任何刪減，但只在極少渠道銷售。《以利為利》豆瓣高達(dá)9.4分，基本是國內(nèi)此類書籍的高分天花板了。有意更深層次理解中國現(xiàn)實(shí)，長按下圖，識別圖中的二維碼，即可一鍵收藏：

添加：Leonardo2010317