緬甸為何淪為“失敗國家”

緬甸是二戰以后經濟倒退最嚴重國家之一，同時也是內戰和軍人政府持續時間最長的國家。除了宗教極端主義外，全球幾乎所有重要的、反文明的邪惡不法活動都與它有關。

失敗國家（failed state）是著名智庫華盛頓和平基金會提出一個概念，后來被亨廷頓、福山等政治學家所引用。失敗國家用來形容一個政權連最基本的責任都無法履行，比如維護國土完整、社會安全及消除饑餓等等，該基金會主辦的《外交政策》雜志每年都有個全球失敗國家指數評選，亞洲的緬甸、伊拉克、敘利亞、阿富汗和也門是每年必上榜的“失敗典型”。如果說后面四個自古以來就是宗教沖突、區域戰爭的高發之地，自然條件也很惡劣，國家治理失敗似乎是情理之中，自然資源和地理環境優越的緬甸為何淪為失敗國家，那就頗耐人尋味了。

（深紅色地區為和平基金會評選的失敗國家）

并且緬甸作為失敗國家，受害者不僅僅是本國人民，其失敗效應也外溢到周邊地區。比如說詐騙、綁架、販毒、戰爭等，不時會粘連上鄰國，尤其是其最大鄰國中國。因此研究緬甸為何治理失敗，對于中國人了解緬甸，以及正確制訂外交政策，也有重要意義。

曾經作為亞洲富裕國家的緬甸

大概由于來自于中國橫斷山區的緬族繼承了漢藏族群的善戰及高度組織性特點，緬甸在近世成為東南亞第一強國，曾經兩次打敗中華帝國，又幾乎將泰國滅亡。1884年緬甸完全淪為英國殖民地，被納入英屬印度洋地區貿易圈，此時經濟仍保持了較為高度的繁榮。

現在很多網絡爽文說緬甸曾經是亞洲第一強國，人均GDP比日本都還高，這完全是瞎胡說（也有很多人杜撰“偽滿”比日本還要發達，這也是憑空臆想），如果認真研究近代經濟史，日本在二戰前的工業制造能力、城市化水平、人均壽命、識字率、人均用電量、自來水普及率等現代化關鍵指標方面，遠遠高于亞洲任何一個國家，東京也遠遠高于上海，否則1942年之前日本不可能在中國及整個東南亞戰場形成碾壓性優勢，這個有機會再詳細解釋。

不過緬甸在近代仍是亞洲相對發達的一個國家，平均發展水平遠遠高于中國、泰國、日屬朝鮮這些地方。無論是在中國還是國外，緬甸研究都是冷門，中英文關于緬甸過去經濟的統計數據非常少，不過筆者有幸查閱一些數據，我們可以喟嘆緬甸的當時狀況：

1.緬甸在20世紀上半葉經濟最發達的時候是二戰爆發前的1937年-1939年。根據紐約大學教授F.N. Trager的Burma: From Kingdom to Republic : a Historical and Political Analysis一書中的研究，1937年緬甸經濟總產值為49.45億緬元，折合10.47億美元，當時緬甸人口約1560萬，那么人均GDP大約是67美元。二戰爆發前法國人均GDP大約是330美元，意大利約180美元，日本是104美元，中國和朝鮮約15-20美元，緬甸無疑是亞洲國家中情況最好的之一，用現在的標準，已經接近低水平發達國家了。

如果按照一個粗略的購買力換算，當時1937年的1美元購買力約等于現在22美元，那么時候緬甸人均經濟總產值約合現在的1474美元，而2023年緬甸人均GDP為1232美元，可以說，僅從這個數據上看，緬甸的經濟在這80多年間，不僅沒有增長反而是倒退了。

2.緬甸1937年火車通車里程約3100公里，長度居東南亞第一，人均鐵路里程數大約是中國的5倍；當年糧食生產中，僅稻米產量一項就達745噸，人均達500公斤以上，如果加上其他糧食作物，可能人均糧食產量在600公斤左右，這個數字可能是亞洲最高的，當時中國人均糧食產量只有200公斤左右，緬甸糧食極大富余，每年稻米出口量為300多萬噸，是亞洲第一大糧食出口國，而到2024年緬甸稻米出口量也不過170萬噸左右。

另外根據一個研究，在1948年緬甸人均布匹消費量是30市尺，而中國僅為11市尺，數量也接近中國的3倍。緬甸的石油產量也頗為可觀，二戰前年產達到800萬桶（約110萬噸），而1949年中國石油產量僅12萬噸。

（獨立前的仰光，已經是東南亞最繁華的城市之一）

總之，固然那時候緬甸是英國統治下的殖民地，但是還算得上安定、富庶，也正是因此，緬甸吸引了大量華僑去經商定居，著名華僑領袖胡文虎、胡文豹、徐四民都是緬甸華裔，霍震霆原配朱玲玲也是生于緬甸華僑家庭。

緬甸衰退主因：軍政府長期統治，及軍政府在經濟治理上的完全失敗

在國家現代化中，民主失效而軍政府上臺是經常的現象，西班牙、希臘、泰國、韓國等都出現過這種現象，但是它們一般持續不過二三十年，很快就會被憲政政府所取代。不過緬甸是個例外，這個國家獨立77年以來，有61年處于軍政府統治之下，是全球軍人政治最持久的國家。

并不是說軍人統治就是完全不好，很多國家的軍政府對現代化產生了不可替代的貢獻，比如韓國、智利的經濟騰飛都是在軍政府統治下實現的，甚至有人認為軍政府是那些社會力量不發達的國家現代化轉型中，所不得不依靠的一個兇煞的助產士。

但是緬甸的軍人統治在內外方面做的都是非常失敗的，是最差的一種軍人政治，它并沒有為國家現代化創造一種必須的條件，反而處處阻礙現代化轉型。

首先，從經濟上講，緬甸軍政府奉行一種強管制、干預的政策，完全破壞了市場的機能，尤其是奈溫執政期間（1962年至1988年）之間，大搞國有化，造成了生產的大倒退。比如緬甸糧食出口量從二戰前的300萬噸，60年代末銳減到30噸左右，外貿總額從獨立之初的每年6億美元，下降到3億美元左右；緬甸獨立之初的40年，鐵路歷程僅僅增長了41公里。

新軍政府時期（1988年至2011年）及民主化轉型時期，雖然私營經濟有了不少的發展，但是緬甸行業準入和金融等方面管制障礙很多，經濟自由度仍然處于世界下游行列，2022年在178個國家中排名第135位。

嚴格管制必然導致腐敗，2022年的國際清廉指數，緬甸在180個國家中排名第162。軍隊高官及其裙帶控制著經濟命脈，比方說高利潤的采礦、煙草、銀行、電信、寶石貿易、地產等均被他們控制，這就進一步抑制了民間資本的發展，及個人收入提高。

其次在外交上長期奉行孤立政策，自我在國際體系中邊緣化。緬甸獨立后先是發生了大規模反英和反印運動，清除過去的殖民影響；繼而發生了大規模排華運動，華商資本被沒收，眾所周知華人對緬甸經濟發展貢獻巨大，大約75%的商業及50%工業是由華人興辦的，大量優秀華僑被打壓轉移去了香港、泰國、新加坡等地，甚至1967年爆發了屠殺華人的“六二七事件”，僅仰光一地就有近百華人遇難，中緬也一度中斷互派大使4年；此外，緬甸還長期奉行反美主義。

盡管1988年革命后，緬甸與外部關系有所緩和，但是這種交流也是很有限的，僅與中國、印度、泰國、日本等少數國家存在一定經貿往來。以2023年為例，緬甸所吸收的FDI只有6.5億美元，外貿總額僅332億美元，而同期泰國分別為169億美元、5743億美元，緬甸只有這個體量差不多鄰國的三十分之一。另外一個數據是，在1988年，緬甸僅僅與64個國家建交，2023年建交數量也只有128個，它所得到的外交承認數量甚至遠遠低于朝鮮。

從東南亞和東亞國家現代化的一般規律來看， 必定要走市場經濟制度基礎上的，出口導向型的工業化發展路徑。緬甸軍政府的這種嚴格管制經濟，封閉自守型經濟，無疑嚴重壓抑了生產要素潛力，錯過一波又一波的工業化機遇。2021年其工業增加值僅為228億美元，約等于隔壁孟加拉國的七分之一，比安哥拉、剛果（金）這些國家都要低，可見其工業科技水平的落后程度。

所以，緬甸盡管區位很好，資源豐富，但是整個國家的工業化水平、城市化水平跟獨立初期沒有是指進步，依舊是出口一些農產品、原材料，連最初級工業品都不能實現自給自足，處于全球產業價值鏈的最底端。

緬甸在構建統一國家方面的失敗

緬甸多大山大川，地理阻隔很多，也就注定了這樣土地上民族眾多、文化多元。官方承認的有135個民族，又被分為8個族群，其中統治民族緬族占人口68%，其他民族占32%，比較大的有撣族、克倫族人口都在五百萬以上，若開族、孟族、克欽族、欽族也都在百萬以上。

緬甸的民族問題不僅僅在于族群數量多，更在本來少數民族對緬族的文化和政權認同就非常脆弱。緬族人很晚才進入伊洛瓦底江平原，緬甸王朝形成時間還不到一千年，邊疆多數地區征服更是時間還不到300年，甚至撣邦（以傣族為主體）、克欽邦（景頗族、佤族為主體，部分屬于中國所稱的“江心坡”地區）的很多地方是在1890年代至1920年代被英國殖民政府蠶食過來的，這些地方土司長期接受中國政府的冊封，中國文化對其影響甚至不輸與緬甸。所以，緬甸長期以來只不過是一個松散的拼盤，緬族對邊疆地區并沒有多少實質行政管轄權。

對于這種脆弱型的多民族、多族群社會整合必須具備兩個條件：

要么是用經濟發展（或掠奪財富）來提高主體民族統治合法性，消解族群矛盾。這方面典型的例子有沙俄和蘇聯中的俄羅斯族，俄羅斯族數量不過占微弱優勢，但是能夠控制帝國300多年，在于其武功（給斯拉夫系親緣民族帶來大量財富）和經濟成就。

要么是采用一種包容性的，給予少數民族安全感和公平發展機遇的憲政性制度。這種典型有曾經同樣作為英國殖民地的印度和馬來西亞。印度主體民族印度斯坦族占比僅為46%，有6個少數民族人口超過5000萬，并且他們長期建有獨立政權，其實印度的國家統一難度比緬甸更大，但是在獨立后保持了穩定。馬來西亞獨立之初，馬來人數量跟華人差不多，經濟地位遠遠不如華人，但是馬來西亞也遵循英國的法治框架，給予華人財產、教育基本權利尊重，維持了國家統一和繁榮。

但是對于緬甸來講，這兩方面都是缺乏的。首先上面講的，緬人掌握的中央政府在經濟治理方面做的一大糊涂，少數民族在這個國家里并沒有享受到什么實惠，從根本上影響了少數民族對中央政府的認可程度。

在第二個方面，英國殖民期間的因俗而治、間接統治的策略，不失為一種明智策略，保障了緬甸的繁榮和穩定。緬甸獨立前后，開國政治家也做過一些有益探索，1947年昂山等邀請各大山區民族首領達成了《彬龍協議》，承諾保障各個少數民族群體的自治權，當年9月24日制憲議會通過了《緬甸聯邦憲法》，該憲法宣布緬甸是一個主權獨立的聯邦制國家，還承諾撣邦和克耶邦十年后享有選擇退出聯邦的權利。這種做法有效團結了國內少數民族，實現了獨立和建國的目標，至今也是各族所能接受的最基本公約數。

不過，等國家獨立一旦確定下來，緬人的大民族主義就開始膨脹，謀求同化、奴役其他少數民族。總體來講，大緬族主義奉行“一個宗教、一個種族、一種語言”的態度，先是1961年確定上部佛教為國教，而若開邦有大量穆斯林，克欽邦、克倫邦有大量基督徒，等于是否定了他們的信仰權；1962年、1965年又逐漸剝奪少數民族文字出版流通權利；1974年憲法又取消議會的民族院，等于剝奪了少數民族在中央機構參政權。

即便是以民主化為目標的昂山素季所領導的緬甸民主同盟，在構建一個緬族文化占絕對主導的單一制國家方面，與軍政府也沒有什么本質區別。緬甸至今仍然實行三等身份制度，只有緬族人或親中央的少數民族上層人物才能享受完全公民權，其他人只能是準公民或歸化公民，三者之間享受的權利也是有很大差別，非完全公民，一般不得從事公職，或者報考法律、醫學等專業。昂山素季的政府也從來拒絕承認羅興亞人的公民權，反而大規模迫害他們。

（緬甸身份證分為三色，一般只有緬族人才能拿到紅色身份證，少數民族只享有藍色、黃色身份證，各種待遇一目了然）

毫不夸張地講，緬甸是目前全球民族壓迫最嚴重的地方之一，是極少明目張膽搞民族等級制度的國家之一，由此導致

第一, 各民族缺乏信任，少數民族只認槍桿子。僅僅參加2013年至2015年全國停火談判的民族武裝就有29支，人數約10萬人。緬甸內戰已經持續了60多年，也是全球現代史上持續時間最長的內戰，共造成近200萬人死亡。

第二，由于國家不同一，國內市場并不存在，各民族割據武裝通過黑市經濟維持生存，成為毒品、電詐、人口販賣等活動的保護傘。比如禍害中國的電詐集團都是寄身于果敢、克倫邦割據武裝，武裝頭領和電詐集團進行利潤分成。

同時，緬甸的少數民族都是跨境民族，處于弱勢的境內少數民族，很容易得到境外同胞的支援，這又使得緬甸民族問題國際化，進一步復雜化。

所以，緬甸是一個經濟、政治上完全失敗的國家，它享有非常優越的位置，卻是一個國際孤兒；它擁有豐富的資源，卻只有貧困；它雖然擁有善良的人民，卻是一個藏污納垢之地，它向世界輸送除了宗教恐怖主義之外的幾乎所有的、反文明的邪惡與禍害。

緬甸的未來出路及中國外交選擇

根據上述討論，結束緬甸的這種失敗混亂狀態，無外乎是：1.經濟上繼續市場化，這需要配套的民主和法治改革；2.重返國際體系；3.完成統一現代國家的建構，實現國內和平。

其中最難的是第三項，似乎有以下路徑可以選擇：

1. 允許各邦公決選擇獨立，還是留在聯邦，緬甸瘦身成為一個以緬族為主體的單一制民族國家，這種可能性很小，除非緬族本身陷入內斗，完全失去對邊疆的控制；

2. 少數民族地區與周邊文化親緣國家合并，比如撣邦與泰國合并，北部克欽邦、果敢自助區等與中國合并，這種模式理論上既可以解決文化沖突問題，也可以實現這些地區的快速發展，但是不為目前國際法所允許。

3. 緬族接受現代多民族國家治理模式，構建一個真正聯邦制的、憲政框架下的、尊重多元文化的、保障少數民族基本權利的制度，但是這又與緬族根深蒂固的大民族主義沖突。

所以，緬甸未來大概率仍將長期處于混亂和貧困，而面對這樣的失敗鄰邦，我們除了要譴責它給我們帶來的傷害，更應該思考采取什么樣的外交策略，積極有所作為，來阻止這個國家繼續走向失序，繼續向外輸出“失敗效應”，讓我們的人民免受其災。