推動行政復議制度精細化 促進化解行政爭議主渠道目標實現(xiàn)——專家學者解讀新修訂的《中華人民共和國行政復議法實施條例》

記者|潘巧

責編|張晶

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近日，新修訂的《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，將于2026年7月1日起施行。作為2023年全面修訂的《中華人民共和國行政復議法》的核心配套法規(guī)，《條例》旨在細化行政復議法有關規(guī)定，健全完善行政復議體制機制，實質(zhì)化解行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，營造法治化營商環(huán)境。司法部負責人、多位專家學者從不同維度解讀了此次修訂的亮點與意義。

拓寬復議受理范圍，失信懲戒教育糾紛納入救濟范圍

司法部負責人介紹，行政復議是政府系統(tǒng)自我糾錯的監(jiān)督制度和解決“民告官”行政爭議的救濟制度?！稐l例》圍繞發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用，明確行政復議申請范圍，將更多行政爭議吸納并化解在行政復議程序中。

據(jù)了解，在行政復議的受理范圍上，《中華人民共和國行政復議法》第十一條采取“14+其他”模式，列舉了14項可復議事項，并設置“其他行政行為侵犯其合法權(quán)益”兜底條款。不過，該兜底條款適用情形未明確界定，實踐中存在受理標準模糊問題。

《條例》擴充行政復議受理范圍，將對列入嚴重失信主體名單決定或者失信懲戒措施不服，對教育行政部門就學校開除學籍和退學處理決定作出的申訴處理決定不服，對學位授予單位不受理學位申請、不授予學位或者撤銷學位行為不服等情形納入行政復議范圍。

中央黨校（國家行政學院）一級教授、博士生導師胡建淼認為，被納入失信“黑名單”、實施失信懲戒等舉措對當事人權(quán)利的影響往往重于一般的行政處罰，但此類措施因未被正式定性為“行政處罰”而不受《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)制?！稐l例》明確它的可復議性，對于全面保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益非常重要。

黑龍江大學校長、教授王敬波分析，失信懲戒并非直接懲罰違法行為，而是基于信用狀況的一種管理措施，我國行政處罰法并未將其明確列舉為行政處罰，實踐中由于認識不一致，受到失信懲戒當事人的合法權(quán)益難以得到救濟，《條例》將其明確納入行政復議受理范圍，對于進一步規(guī)范失信懲戒措施，保障行政相對人合法權(quán)益具有重要作用。

此外，王敬波認為，此前對教育領域開除學籍和退學處理決定作出的申訴處理決定等行為的法律屬性不明確，由此引發(fā)的行政爭議救濟渠道并不清晰，不同地區(qū)的處理也不一致。《條例》將影響當事人受教育權(quán)的兩種主要決定明確納入行政復議范圍，有助于促進依法治教，推動學校治理法治化，助推教育強國建設。

胡建淼也認為，《條例》首次確立了對學生開除學籍和退學處理的程序規(guī)則，不僅適度擴展了行政復議的范圍，而且關注到學校自主管理與教育行政部門對學校監(jiān)督的分工與銜接。

細化行政機關自我糾錯程序，激活源頭解紛功能

行政機關自我糾錯是行政系統(tǒng)內(nèi)化解行政爭議的重要途徑。《條例》細化了被申請人自行糾正違法行政行為的程序，促進爭議先行化解。根據(jù)《條例》的規(guī)定，作出行政處罰決定的行政機關收到申請人提交的行政復議申請后，認為行政處罰決定違法或者不當，需要自行糾正的，應當自收到行政復議申請之日起5個工作日內(nèi)按照法定程序，采取撤銷、變更行政處罰決定等方式予以糾正，并將有關情況告知申請人和行政復議機關。

胡建淼介紹，行政機關的自我糾錯，是指一個行政機關作出某個行政行為之后，事后發(fā)現(xiàn)該行政行為“錯誤”，原作出行政行為的行政機關通過撤銷、撤回、變更等方法糾正自己原先所作行政行為的法律制度。由于憲法和有關組織法未對行政機關的自我糾錯權(quán)作出規(guī)定，因而關于行政機關是否具有當然的自我糾錯權(quán)以及如何糾錯一直存在爭議。

胡建淼認為，《條例》不僅肯定了行政機關的自我糾錯權(quán)，設定辦理時限，還設置了“自我糾錯”與“行政復議”之間的銜接關系，旨在發(fā)揮行政機關的自我糾錯在解決行政爭議中的作用，是《條例》的一大亮點。

王敬波同時關注到，《條例》明確要求行政復議被申請人應當指定1至2名工作人員作為代理人參加行政復議，不得僅委托律師擔任代理人。王敬波認為，行政機關工作人員參與行政復議可直面群眾訴求，有利于消除當事人的對立情緒，增強互信，找準行政爭議根源，推動和解、調(diào)解，實質(zhì)性化解行政爭議。同時，對于案件審理中暴露出的行政執(zhí)法問題，倒逼行政機關自行糾錯。

突出行政復議委員會作用，提升復議公正性與專業(yè)性

《中華人民共和國行政復議法》2023年修訂時，在第五十二條增設行政復議委員會，是該法的一個亮點。行政復議委員會是由相關政府部門、專家、學者等參與，可為辦理行政復議案件提供咨詢意見的專門組織。

司法部負責人介紹，《條例》健全行政復議委員會制度，明確行政復議委員會主任、副主任由本級人民政府、本級行政復議機構(gòu)負責人等擔任，強化對行政復議工作的領導。

中國社會科學院法學研究所國際法研究所聯(lián)合黨委書記、研究員，中國法學會行政法學研究會副會長兼秘書長李洪雷認為，行政復議作為行政機關內(nèi)部監(jiān)督與公民、法人和其他組織權(quán)利救濟的重要機制，其政治保障的根本任務就是確保行政復議工作始終服務于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大局?！稐l例》明確行政復議委員會主任由本級人民政府負責人擔任，這一安排將行政復議工作提升到政府核心議事日程，確保復議工作在黨委領導下的政府工作全局中得到統(tǒng)籌推進。

中國政法大學法治政府研究院副院長、教授，國家監(jiān)察與反腐敗研究中心主任曹鎏認為，《條例》從組織法層面進一步明確了行政復議機關、行政復議機構(gòu)以及行政復議委員會的職責定位。為防止“官官相護”，《條例》建立了行政復議委員會實質(zhì)運轉(zhuǎn)制度，設置嚴格的程序規(guī)則，能夠在制度上形成對行政復議委員會功能虛化弱化的防范，將引入外部專家的超脫中立專業(yè)優(yōu)勢與內(nèi)部層級監(jiān)督有機融合，在激發(fā)行政機關自我糾錯動力的同時，有助于提升復議審理組織的專業(yè)性與公信力，為推進“看得見的正義”夯實了主體保障。

細化規(guī)范性文件附帶審查制度，強化“紅頭文件”監(jiān)督

規(guī)范性文件俗稱“紅頭文件”，是行政機關實施行政管理的重要依據(jù)，其合法性直接關系到廣大人民群眾的切身利益。規(guī)范性文件附帶審查，是從源頭規(guī)制“紅頭文件”、防范違法行政的重要制度?！吨腥A人民共和國行政復議法》第十三條對規(guī)范性文件附帶審查的范圍和程序作出基本規(guī)定，《條例》在此基礎上進一步補充了審查程序和標準。

《條例》明確，申請人在對行政行為提出行政復議申請時尚不知道該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的，可以在行政復議機關作出行政復議決定前向行政復議機關提出對該規(guī)范性文件的附帶審查申請。

王敬波介紹，規(guī)范性文件附帶審查制度為公民、法人和其他組織提供了一個強有力的法律武器，用于維護自身合法權(quán)益，并對行政機關的行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進行合法性監(jiān)督。實踐中，由于行政機關制定的規(guī)范性文件公開程度不高，尤其是行政管理具有較強的專業(yè)性，行政相對人未必對行政機關作出的規(guī)范性文件非常了解?！稐l例》明確附帶審查規(guī)范性文件的時間，強化以案促治，對于充分保障行政相對人合法權(quán)益，實質(zhì)性化解行政爭議具有重要意義。

胡建淼認為，《條例》不僅為事后知曉文件依據(jù)的申請人開通審查申請通道，還進一步細化合法性審查標準，清晰界定“超越權(quán)限”“違反上位法”等認定標準，使規(guī)范性文件審查標準更加清晰。

此外，司法部負責人介紹，《條例》在加強行政復議指導和監(jiān)督方面，規(guī)定行政復議機構(gòu)在行政復議工作中發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件實施中帶有普遍性的問題，可以制作行政復議建議書。曹鎏認為，行政復議建議書制度的細化完善，使行政復議在前端溯源治理層面發(fā)揮了由點及面的源頭預防效能。李洪雷也認為，行政復議建議制度的確立，使行政復議不再局限于個案糾錯，更成為推動制度完善和執(zhí)法規(guī)范的重要抓手，實現(xiàn)了從“個案正義”向“制度正義”的法治文化躍升。