美國前國家安全顧問沙利文：中國早就不是“模仿者”了！｜GBA編譯

譯者按 ·2026·05·14

今天，中美兩國元首進行會晤，并在人民大會堂傳遞了清晰的信號——“中美建設性戰(zhàn)略穩(wěn)定關系”成為兩國關系的新定位。在這萬眾矚目的時刻，另一場關于未來的“對話”也在同步進行。特朗普此行隨團人員中，特斯拉馬斯克、英偉達黃仁勛、蘋果庫克等十余位美國科技界最重量級的人物悉數隨行。如果說貿易是“明牌”，科技就是特朗普此行的“底牌”。

會晤前不久，美國前國家安全顧問沙利文在《外交事務》上刊發(fā)長文，直言“中國不是模仿者了”，美國再搞“小院高墻”，遲早困住自己。沙利文把中美科技競爭的從美國的邏輯從頭拆解了一遍——我們未必同意他的答案，但必須看懂他的問題。

希望通過本篇譯文，為讀者審視當前中美科技博弈提供了一個難得的“對手視角”。我們也需要讀懂美國的焦慮，畢竟知己知彼，從來不是學對方出拳，而是看懂對方下一拳往哪打。

本文原載于《外交事務》（Foreign Affairs），原題為“The Tech High Ground: What It Will Take to Gain the Advantage Over China”，囿于篇幅，有所刪減，供讀者參考。

在大國博弈中勝出的國家，往往是那些善于適應變化的國家。雅典、斯巴達及其盟國不斷進行創(chuàng)新，以確保各自的海軍能相互超越。冷戰(zhàn)期間，美國和蘇聯(lián)進行了近二十年的太空競賽。如今，技術已成為中美競爭以及更廣泛的世界格局爭奪戰(zhàn)的核心戰(zhàn)場，美國必須再次適應這一變化。這場競爭正蔓延至半導體、人工智能、生物技術和綠色能源等前沿領域。為了取勝，華盛頓需要明確界定成功的標準，并制定清晰且一貫的戰(zhàn)略來實現這一目標。

幾十年來，美國對華政策基于一個隱而不顯卻影響深遠的假設：北京方面本質上與美國在同一賽道上競爭，只是落后了幾步。中國被視為一個“模仿者”——擅長模仿，創(chuàng)新能力不足，最終依賴于獲取西方技術。人們認為美國的領先優(yōu)勢是持久的，甚至可能是自我維持的。

這一假設并未得到證實。中國已不再僅僅是追趕美國的創(chuàng)新者，它正在追求一種不同的權力理論：將生產、規(guī)模以及對關鍵投入要素的控制置于國家戰(zhàn)略的核心。當美國將注意力更狹隘地集中在保持其在創(chuàng)新突破方面的領先地位時，并確信這些突破會自然地轉化為經濟、軍事和軟實力優(yōu)勢；中國則將注意力集中在這種轉化上——旨在將技術進步轉化為貫穿其經濟和國家安全體系的實際能力。換言之，當美國在跑一場比賽時，中國卻在跑另一場。盡管這一轉變是漸進發(fā)生的，但其后果如今已不容忽視。在諸多領域中，中國已在支撐現代經濟的許多基礎層面上已經或正在建立主導地位。

美國人傾向于將這場競爭視為一場“沖向終點線”的比賽——看哪個國家首先達到下一個激動人心的創(chuàng)新。而這種認知不僅具有誤導性，且會適得其反。這場競賽沒有終點。成功不會以某一方宣布勝利的單一凱旋時刻呈現，也不會僅僅因為在單一賽道上跑得快而實現。相反，這場競爭將“無限期”地延續(xù)下去，并遍及眾多領域。如果其他國家在部署新技術方面更快，那么僅僅率先發(fā)現新技術已遠遠不夠；如果生產所必需的投入和產能超出了美國及其盟友的控制范圍，那么在設計上領先也無濟于事。華盛頓的目標必須是同時確立所有這些形式的優(yōu)勢。

這場競爭的意義并不僅僅在于“擊敗”中國。如果美國在某些相對指標上領先于中國，卻未能切實提升本國人民的安全感或為他們創(chuàng)造更多機遇，那么就是失敗的——這毫無疑問。要取得成功，必須培育能夠推動持續(xù)創(chuàng)新的科技工業(yè)基礎，迅速調整美軍以遏制重大沖突，并推廣美國的數字基礎設施和標準；與此同時，在共同利益領域保持對與中國的合作開放態(tài)度，以防止陷入導致全球境況惡化的“惡性競爭”。

實現這些目標必須成為21世紀美國治國理政的核心任務。要做到這一點，就需要一種超越黨派界限、并能延續(xù)至多屆政府的思維轉變。但當務之急是現在就確立這些轉變，因為技術實力正以前所未有的速度直接轉化為地緣政治實力。而且，美國正面臨著許久以來首個真正“旗鼓相當”的競爭對手。

中國工業(yè)已經實現了輝煌的跨越，在部署新技術方面有著極高的效率，圖為深圳華強北博物館以集成電路為圖案的時光廊道（圖源：新華社）

各走各路

成為全球科技領域的領導者，已成為中國發(fā)展的核心指導原則。北京的產業(yè)政策圍繞這一目標制定，其戰(zhàn)略著眼于長遠發(fā)展。他們認為，要實現這一目標，中國無需在每個前沿領域都占據領先地位。相反，中國需要掌控關鍵節(jié)點——即發(fā)達經濟體和軍隊賴以運轉的投入要素和系統(tǒng)。北京已掌控了其中若干節(jié)點，包括稀土加工產品、醫(yī)藥前體原料和電池，并正致力于掌控其他領域，例如機器人技術。

中國能夠實施這一全面戰(zhàn)略，得益于其政治體制。與華盛頓不同，北京擁有集中化的權力，能夠迅速且協(xié)調地將龐大的國家資源投入到國家目標中。國有銀行、產業(yè)政策、政府采購和監(jiān)管措施都能迅速協(xié)同運作。軍民領域之間沒有實質性的分離，因此民用技術的突破能直接轉化為國家安全領域的成果。而且，國家不受自由市場約束，這意味著它能夠以驚人的規(guī)模調動投入，并補貼激烈的競爭——盡管大多數受資助企業(yè)可能會失敗，但總會有少數佼佼者脫穎而出，進而主導全球產業(yè)。為了實現長期收益，短期內的低效和巨額資本錯配都被容忍。

美國長期以來一直認為，中國的體制過于“僵化”，無法支持前沿創(chuàng)新。毫無疑問，美國的體制——民主資本主義、有限政府、世界一流的大學、強大的知識產權保護，以及“勝者通吃、敗者出局”的自由市場體系——確實催生了一系列令人矚目的變革性突破。美國無法復制中國的模式，也不應該試圖復制。但美國人必須找到自己的方式，在這個更廣闊的競技場上展開競爭——不僅要進行創(chuàng)新，還要生產先進技術，并掌控那些將推動其經濟和國防工業(yè)基礎發(fā)展的關鍵要素。

系統(tǒng)更新

有效的美國技術戰(zhàn)略應致力于確立并捍衛(wèi)四個制高點。戰(zhàn)略制高點能帶來持久的結構性優(yōu)勢，并產生切實可衡量的成果，從而將政策與美國民眾的實際生活緊密相連。首先，美國必須振興其科技工業(yè)基礎，這不僅是為了保持其在創(chuàng)新前沿的地位，更是為了建立足夠的生產能力，通過多元化和具有韌性的供應鏈，并與盟友及伙伴合作，大規(guī)模生產先進技術。第二，就美軍而言，必須專注于快速創(chuàng)新與適應能力，這對在多個戰(zhàn)區(qū)遏制侵略至關重要。第三，華盛頓還必須建立一個民主的數字秩序，使美國技術成為主導模式，該模式應受到高安全標準的保護，資金來源透明，并尊重人權和數據隱私。最后，這一方針必須為中美關系確立穩(wěn)定底線，并在兩國間建立有意義的合作，以防止損害各方利益的惡性競爭。

有三類技術對這一戰(zhàn)略至關重要。第一類是計算技術，包括半導體、量子信息系統(tǒng)，以及尤為重要的人工智能。第二類是生物技術和生物制造，涵蓋從藥物發(fā)現到建筑材料的合成生產。第三類是綠色能源，特別是由電池、電機、芯片和電力電子設備組成的“電力堆棧”。這三大領域的進步將支撐其他領域的進展：更強的計算能力和綠色能源將提升人工智能能力，而更先進的生物技術和更強大的“電力堆棧”將把這些進步轉化為科學和工業(yè)上的收益。

在山東一家動力電池公司，工作人員在鋰電池生產線值守（圖源：新華社）

技術支持

近幾十年來，美國普遍存在一種觀念，認為技術設計和研發(fā)是美國的固有優(yōu)勢，而制造業(yè)則是一個可以放心轉移到海外的成本中心。但越來越明顯的是，創(chuàng)新無法與生產割裂開來，因為一旦制造業(yè)外遷，工藝工程的專業(yè)知識也會隨之流失。隨著時間的推移，這種知識外流會侵蝕支撐技術領先地位的反饋循環(huán)。歷史證明，投資于多樣化且具有韌性的制造業(yè)基礎具有重要價值。經濟學家達隆·阿齊默魯（Daron Acemoglu）和西蒙·約翰遜（Simon Johnson）曾詳細記錄過，在工業(yè)革命期間，那些擁有手工業(yè)背景的人如何成為推動發(fā)明進步的創(chuàng)新工程師。如果民眾停止制造和鉆研技術，這個國家就將喪失推動這些技術進步的能力。而一個任由整體工業(yè)基礎萎縮的國家——放棄制度性知識、對供應鏈的掌控，以及生產體系的整體深度與多樣性——將更難在特定關鍵領域建立優(yōu)勢。美國絕不能讓這種情況發(fā)生。

為了振興美國的科技工業(yè)基礎，華盛頓必須推行一項雙軌策略的國家戰(zhàn)略：第一，促進創(chuàng)新和先進制造業(yè)的發(fā)展；第二，保護這些成果免受不公平競爭和惡意利用。促進創(chuàng)新要求美國更好地利用其人力、資金和戰(zhàn)略資本。這首先要從移民政策入手，讓最優(yōu)秀的科學和工程人才更容易來到美國并留下來。在人工智能等關鍵領域，工程師群體中很大一部分來自其他國家，但讓這些高技能人才在美國發(fā)展職業(yè)生涯，顯然符合美國的利益。

有人認為，至少在一個前沿領域——綠色能源——美國應當退出競爭，并接受中國將成為加速能源轉型的全球“制造基地”這一事實。按照這種思路，如果中國想要向世界其他地區(qū)補貼廉價的太陽能電池板、電動汽車和電池，美國就應該放任其發(fā)展；畢竟，這樣美國人就能從中國購買廉價產品。但全球綠色能源轉型才剛剛起步，現在就宣稱“大局已定”為時過早。而且，如今若忽視綠色能源，將導致美國陷入一種新的能源依賴，恰似美國剛剛擺脫了對外國石油的舊有依賴。電動汽車及其生產所需的供應鏈，正是美國工人應當著力發(fā)展的綠色能源產業(yè)的典型代表。與此同時，華盛頓必須對生物技術產業(yè)實施產業(yè)戰(zhàn)略，以扭轉外包研究組織（協(xié)助生物技術公司開展臨床試驗和研究的組織）向中國外包的趨勢。

戰(zhàn)略的目標不應是自給自足，而是多元化——這需要與盟友和伙伴合作。曾任拜登政府官員的科特·坎貝爾(Kurt Campbell）和杜如松( Rush Doshi）曾在本刊撰文，探討了追求“盟友規(guī)模”的策略——即美國及其伙伴協(xié)調各自的產業(yè)戰(zhàn)略，使一國的投資能夠增強集體能力。如果美國、歐洲及其他伙伴在“降低對華風險”方面達成共識，并在關鍵行業(yè)的技術標準上實現協(xié)調統(tǒng)一，他們就能構建一個繁榮的生產生態(tài)系統(tǒng)，這是任何單一國家都無法獨自維持的。

美國通過頁巖油的開采擺脫了對外國石油的舊有依賴，圖為位于美國得克薩斯州的頁巖油壓裂井設備（圖源：法新社）

“小院高墻”

促進創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展固然至關重要，但僅憑這些還不足以建立一個具有韌性的科技工業(yè)基礎。美國的全新戰(zhàn)略還必須包含積極的機制來保護這一基礎。以被稱為“傾銷”的貿易行為為例。在許多行業(yè)中，中國正以低于市場價格的水平向全球市場傾銷其“過剩”產能，從而讓中國企業(yè)始終占據主導地位。為抵制此類手段，現代工業(yè)戰(zhàn)略必須針對電動汽車和半導體等戰(zhàn)略領域的中國商品實施關稅措施，而非針對中國整體經濟。許多其他國家——包括巴西等并非總是與美國利益保持一致的國家——都對中國產能“過剩”表示擔憂，并正在采取各自的反制措施。

最佳應對策略就是筆者曾描述過的“小院高墻”模式。這意味著美國要對管控范圍進行甄別（即“小院”），僅聚焦于那些將決定國家安全和戰(zhàn)略競爭格局的最敏感技術，然后通過嚴格的限制措施（即“高墻”）來守護這片“小院”。拜登政府在芯片管控方面正是如此操作的。其對精密生物技術設備的出口管制，以及對美國投資中國量子計算等敏感技術生產的限制，都是這一策略在實踐中發(fā)揮作用的進一步例證。

最后，任何有意義的保護計劃都必須確保美國公民和企業(yè)的敏感數據及關鍵基礎設施免受中國國家支持的網絡行為體的“滲透”。這一威脅是真實存在的。為了更好地保護美國民眾免受“滲透”，華盛頓必須針對各類依賴或連接中國技術、從而容易受到外國操控或監(jiān)視的技術——例如起重機、業(yè)余無人機和家用電器——區(qū)分其威脅等級。

防患于未然

二戰(zhàn)后，華盛頓構建了一套涵蓋國際貿易、法律和標準的架構，為共同增長與繁榮創(chuàng)造了安全與經濟條件。該架構之所以成功，恰恰是因為世界其他國家選擇加入并在此基礎上加以發(fā)展。同樣，如果美國要在當今的技術競爭中取得成功，不僅要開發(fā)出最先進的人工智能模型，還必須讓全球各國認可其數字基礎設施。

要想在這場技術推廣競賽中勝出，需要開展大規(guī)模的商業(yè)外交。美國政府應與美國企業(yè)合作，降低全球范圍內獲取美國技術的門檻。為美國技術提供融資支持、技術援助以及與美國企業(yè)建立合作伙伴關系，有助于推動技術采用，特別是在中國已提供補貼且即用技術套餐的地區(qū)。

在這場競爭中，對標準治理的重要性絲毫不亞于硬件開發(fā)。標準雖然往往晦澀難懂且未受重視，卻是全球技術的底層邏輯，決定了系統(tǒng)如何交互、數據如何治理以及風險如何管理。這些標準由眾多國際組織制定，這些組織對未來的技術格局具有巨大影響力，其范圍涵蓋從人工智能安全與數據隱私的“交通規(guī)則”，到生物技術和生物制造等領域。美國應當在這些機構中發(fā)揮領導作用，而非像現任政府所表現的那樣置身事外。

特別是，美國應優(yōu)先制定人工智能系統(tǒng)的標準化評估方案——在系統(tǒng)發(fā)布前，對其運作原理進行測試，并評估其在實際應用中是否可能出現故障以及可能以何種方式出現故障。鑒于合成生物學與人工智能的融合日益加深，華盛頓及其合作伙伴還應支持制定相關保障措施，包括共同的篩查協(xié)議、針對特別危險應用的紅線規(guī)定，以及當實驗或系統(tǒng)出現意外故障時的事件報告規(guī)范。

那些認為過分關注風險和安全會阻礙美國在與中國的技術競爭中前進的人，完全搞錯了。保證安全與可靠性不會拖慢美國及其盟友的步伐，反而會最終使他們行動得更快。不確定性會引發(fā)更加謹慎的行為：當政策制定者和業(yè)界對安全與可靠性缺乏信心時，他們就更不愿采用新技術。在協(xié)調和推動全球人工智能安全與保障工作方面，美國應當積極作為，而非退縮。

2026年5月，Anthropic宣布“有限發(fā)布”下一代AI旗艦大模型，表示其大模型已經具備頂級網絡安全專家的水準，已經在“每一個主要操作系統(tǒng)和網頁瀏覽器”中發(fā)掘出“數千個高危漏洞”（圖源：Anthropic）

穩(wěn)扎穩(wěn)打

美國的技術戰(zhàn)略在致力于鞏固這些其他優(yōu)勢領域的同時，必須為中美關系創(chuàng)造穩(wěn)定與合作的空間。這必須是戰(zhàn)略的核心支柱，而非補充。兩國都將長期存在，必須學會共存。如果這兩個大國不攜手合作以規(guī)避最嚴重的風險，或者陷入破壞穩(wěn)定的惡性循環(huán)，這場競爭最終將給所有人帶來災難。

毫無疑問，中美兩國將繼續(xù)在人工智能領域不斷突破界限，但若不顧風險地展開競爭，可能會導致危險的擴散或失控。正是這種危險促使拜登政府在2024年中美會晤中，爭取到北京方面的承諾，即在使用核武器的決策上保持人類的控制權。

同樣，隨著兩國尋求減少對關鍵投入品的依賴，必須避免因貿易限制而采取以牙還牙的報復措施，因為這可能弊大于利。在綠色能源技術和生物技術領域的競爭，不應掩蓋雙方在應對氣候危機或推動癌癥及其他疾病治療等醫(yī)學進步方面的合作。此外，如果北京與華盛頓之間缺乏深入且持續(xù)的溝通——尤其是關于臺海的溝通——那么增強軍事能力可能會增加爆發(fā)戰(zhàn)爭的風險。

競爭與合作并不矛盾。通過提升技術能力，美國將在風險管理協(xié)議的談判中擁有更大的話語權。但要找到恰當的平衡點，并沒有現成的公式或算法。這一過程難免需要經歷一定的試錯和摩擦。盡管如此，2024年《中美科技合作協(xié)議》(U.S.-China Science and Technology Cooperation Agreement）的續(xù)簽——該協(xié)議旨在推動知識產權保護、特定數據庫及科學實地考察點的互惠準入等議題上的共同標準——表明，即便兩國推行競爭性政策，在開展造福人類的科學合作方面仍存在廣闊空間。關鍵在于，美國決策者無論向哪個方向都不應走得太遠，即使有時這樣做看似是一條更輕松的道路。

競爭是一場長跑

一旦美國明確了戰(zhàn)略，就必須付諸實施。要做好這一點，就必須正視該國戰(zhàn)略抱負與其執(zhí)行能力之間日益擴大的差距。要彌合技術與制造業(yè)領域的這一差距，就必須解決驅動美國資本市場的激勵機制問題。華爾街公司偏愛軟件投資，對其可擴展性所承諾的高回報感到興奮。相比之下，它們對資本密集型、利潤率較低的工業(yè)生產投入的關注和資金則少得多。如果市場這只“無形之手”只顧追逐下一個軟件獨角獸，那么依賴其將資本配置到戰(zhàn)略性硬件制造的戰(zhàn)略注定會失敗。美國政府必須與私營部門合作，利用稅收抵免、貸款擔保和風險保險等公共政策工具，使那些吸引力較低的投資對私營資本而言在財務上可行，從而克服這種錯位。

執(zhí)行挑戰(zhàn)的另一半在于政府官僚主義。美國建立了一套重程序輕結果的體系：審批可能使新項目延誤長達十年；采購法規(guī)扼殺了創(chuàng)新型國防初創(chuàng)企業(yè)；資金僵局則導致科研機構資金匱乏。擁有否決權的人太多，而擁有批準權的人太少。

如果治國方略不能服務于工薪階層和中產階級的物質福祉，那么它便毫無意義。一項針對中國、著眼長遠的戰(zhàn)略，若能優(yōu)先考慮科技工業(yè)主權、通過軍事創(chuàng)新實現威懾、確立民主數字標準，同時防止惡性競爭，便能創(chuàng)造優(yōu)質就業(yè)崗位，并大力推動符合公共利益的投資。此舉還將利用軍事開支來防止戰(zhàn)爭而非挑起戰(zhàn)爭；緩沖即將到來的技術顛覆帶來的沖擊；并管控大國競爭帶來的風險。同時，它將保護美國人的隱私、公民自由和生活方式。沒有任何政黨或派系的目標不在這一議程之中。

Instead, it must work to capture these areas of high ground by aligning capital with strategy, empowering its institutions to act decisively, and building with the urgency of the post–World War II era and the agility of the digital age.

這項工作需要數十年而非數年才能完成。美國不能只追求率先取得新突破這一曇花一現的成就，而應致力于在這些關鍵領域占據制高點：將資本與戰(zhàn)略相融合，賦予機構果斷行動的權力，并以二戰(zhàn)后時期的緊迫感和數字時代的敏捷性來推進建設。這是我們這個時代具有決定性意義的國家項目，而美國人民完全有能力實現這一目標。

本文作者

杰克·沙利文（Jake Sullivan）

美國前國家安全顧問，哈佛大學肯尼迪政府學院的基辛格國家治理與世界秩序實踐講席教授。

本文譯者

周宇笛

香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院GBA學術編譯組成員。

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校對｜覃筱靖 李征

排版｜許梓烽

初審｜王希圣

終審｜馮簫凝