善用國家五年規劃發展模式的方法論

文︱鄧飛

香港正籌備編制特區第一個五年規劃，這是香港由治及興新階段提升治理能力、增強發展動能、對接國家戰略的重要一步。香港長期奉行資本主義制度、市場經濟、低稅制、自由港和普通法傳統，編制五年規劃會否意味政府過度干預市場？這個問題需要正本清源。香港學習國家的五年規劃，不是改變香港既有制度優勢，而是學習國家以中長期規劃的方法論與智慧，統籌發展、凝聚共識、落實責任、提升效能。核心答案是：規劃不是取代市場，而是讓市場在適合的領域充分發揮作用，讓政府在公共責任和長遠布局上敢于擔當。

國家五年規劃有一套嚴謹的目標分類和政策工具配套。自“十一五”規劃開始，國家從以往計劃經濟的“五年計劃”，優化為建設社會主義市場經濟的“五年規劃”，明確劃分“預期性目標”和“約束性目標”兩類指標，清楚劃分了市場作用與政府責任，這對香港編制本地五年規劃極具啟發價值。預期性指標是國家期望達到的發展目標，主要依靠市場主體自主行為實現；政府要創造良好宏觀環境、制度環境和市場環境，綜合運用各種政策引導社會資源配置。約束性指標則是在預期性基礎上進一步強化政府責任的指標，涉及公共服務和公共利益，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現。這一分類非常關鍵：把市場可以發揮作用的領域交給市場，把政府必須負責的發展任務和公共事務納入硬約束。

“五年規劃”不僅設定指標，也設計政策工具，統籌協調政策目標與政策手段，防止政策部門化；同時強調約束性指標具有法律效力，要納入績效考核并分解落實。這里不妨回顧近幾個“五年規劃”的演進脈絡，從中可以清晰看到規劃理念的深化：

“十三五”是全面建成小康社會決勝階段，重點聚焦攻堅補短板。這一階段的約束性目標具有鮮明時代特征：脫貧、棚戶區改造、空氣和水質改善、主要污染物減排等，都成為政府必須完成的硬任務；而創新驅動、服務業發展、互聯網普及、科技進步貢獻等，則更多依靠市場和社會活力推動。“十三五”的實施機制強調責任和監督，要求約束性指標及重大工程項目明確責任主體和進度要求，確保落地。

“十四五”進入全面建設社會主義現代化國家新征程，重心轉向系統觀念與規劃銜接。對比“十三五”的攻堅補短板，“十四五”更強調高質量發展、構建新發展格局和統籌發展與安全。在政策工具上，要求形成以國家發展規劃為統領、以空間規劃為基礎、以專項規劃和區域規劃為支撐的統一規劃體系，在科技創新、數字經濟、綠色生態等領域制定重點專項規劃，明確時間表和路線圖。

到“十五五”，國家五年規劃進一步提升到高質量發展與安全底線的新高度，體現新質生產力、科技自立自強、現代化產業體系等新要求。“十五五”明確提出堅持有效市場和有為政府相結合，形成既“放得活”又“管得好”的經濟秩序。這里所謂“放得活”，是指在競爭性領域充分發揮市場決定性作用，讓企業成為創新和產業發展的主角；“管得好”，是指在公共服務、生態環保、安全底線等領域，政府要有擔當、有考核、有問責。這一表述對香港尤其有借鑒意義，因為香港的制度優勢本來就在于市場化、法治化、國際化，關鍵是如何在保持這些特色的同時，提升政府中長期規劃和統籌能力。從“十五五”主要指標看，預期性目標更突出高質量發展和新動能，例如GDP保持在合理區間、研發經費投入年均增長、數字經濟核心產業增加值占GDP比重、居民收入與GDP同步增長等；約束性目標則集中于勞動年齡人口平均受教育年限、生態環境、糧食和能源安全等底線領域。這表明，越到現代化建設關鍵階段，規劃越重視把政府硬責任集中在公共利益和長遠能力上，把創新和產業活力交由政策引導和市場參與來實現。

“十五五”規劃要求年度計劃滾動落實各項任務，把主要指標分解納入年度指標體系；對約束性指標和公共服務等任務強化責任分解落實；對預期性指標和產業發展等任務則通過創造良好政策環境推進。同時，規劃把國家發展規劃作為宏觀政策取向一致性評估的重要依據，要求各類政策發力方向符合規劃要求。這就是現代規劃治理的精髓：目標分類、工具分類、責任分類、監測評估和政策協同一體推進。

香港編制特區第一個五年規劃，最應學習的正是這套方法論。

第一，要把目標分清楚。凡屬市場結果的，例如經濟增長、金融服務規模、創科產業發展、家族辦公室、國際學生、科研成果轉化、文化產業收益等，應列為預期性目標，政府用稅務、人才、土地、法規、監管沙盒、科研基金等工具引導。凡屬政府公共責任的，例如土地熟化、公營房屋、醫療輪候、安老宿位、教育資源、交通基建、碳減排、城市安全等，則應列為約束性目標。

第二，要把政策工具用準。對預期性目標，多用市場友善型工具，包括低稅制、便利營商、專業服務、國際規則銜接、資金自由流動和人才流入，讓企業和院校在公平開放環境中自主競爭。對約束性目標，則用政府責任型工具，包括財政投入、土地供應、法例修訂、跨部門統籌、項目管理和績效考核。

第三，香港五年規劃要與《施政報告》《財政預算案》、政策局年度指標、主要工程時間表、中期評估和立法會監督相銜接。五年規劃定方向，年度施政定任務，財政預算配資源，政策局負責落實，中期評估檢視進度，避免政策碎片化。

以北部都會區大學城發展為例，可以清晰展現政府角色的靈活轉換。土地交付、基建接駁、交通安排、學生宿舍、公共設施和法定程序，應屬約束性目標，由政府按規劃時間表落實，此時政府是“主導者”。至于吸引多少本地、內地和海外院校合作，形成多少重點學科、科研平臺和初創企業，則更適合作為預期性目標，政府轉為“促成者”和“平臺搭建者”，提供土地、制度、配對資金和跨境合作平臺，讓院校和市場充分發揮自主優勢。這樣既能體現行政主導，也能激發市場活力。

總而言之，香港學習國家五年規劃，核心不是改變資本主義市場運作特色，而是提升特區政府在“一國兩制”下的規劃能力、統籌能力和落實能力。科學規劃并不排斥市場，反而能更好界定政府和市場；有為政府并不等于包辦一切，而是要在公共責任、基礎設施、制度供給和長遠布局上敢于擔當。更進一步而言，編制五年規劃對香港的意義不僅在于對接國家戰略，更在于推動治理模式的深層轉型——從“年度預算驅動”轉向“中長期戰略驅動”，從“部門各自為政”轉向“跨屆跨部門統籌”，從“被動應對問題”轉向“主動規劃未來”。這對解決香港積累已久的土地房屋、醫療安老、產業單一等深層次矛盾具有關鍵意義，正是香港由治及興最需要的制度建設。