英國“無煙一代”來了

當(dāng)?shù)貢r間4月21日，英國議會兩院通過了《煙草與電子煙法案》，送交國王御準(zhǔn)。這一被衛(wèi)生大臣韋斯·斯特里廷稱為“一代人以來最重要的公共衛(wèi)生干預(yù)”的法案，標(biāo)志著英國的公共衛(wèi)生治理進(jìn)入了一個前所未有的實(shí)驗(yàn)階段。不過，除了一些禁煙區(qū)的加碼措施之外，法案核心內(nèi)容其實(shí)“簡單且粗暴”：任何在2009年及以后出生的人，在英國境內(nèi)將終身無法合法購買香煙。

這項(xiàng)政策采用的是一種“滾動式”的年齡限制，即合法購煙年齡每年增加一歲，理論上將使尼古丁在這一代人及其后代的生命周期中徹底絕跡，實(shí)際上折射出脫歐后英國在醫(yī)療體系崩潰邊緣的自救、本土煙草工業(yè)的黃昏，并引發(fā)一場關(guān)于個體自由邊界的深刻辯論。

4月23日，英國倫敦東部一處公交站外的禁止吸煙標(biāo)識。本文圖/視覺中國

醫(yī)療重負(fù)與產(chǎn)業(yè)黃昏

英國政府推行“終身禁煙令”，首要動因在于國民醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）正處于崩潰邊緣。長期以來，吸煙被認(rèn)為是英國可預(yù)防性死亡的首要誘因。根據(jù)英國衛(wèi)生部門的最新統(tǒng)計，吸煙每年直接導(dǎo)致約8萬名英國人死亡。從更廣泛的臨床數(shù)據(jù)來看，每分鐘就有一人因吸煙相關(guān)疾病入院，每小時就有100次全科醫(yī)生預(yù)約是由吸煙引起的。這種高頻次的醫(yī)療資源占用，在NHS面臨巨大資金缺口和患者排隊(duì)時間過長的背景下，已成為政府無法承受的沉重負(fù)擔(dān)。

英國財政部與醫(yī)療部門的聯(lián)合評估顯示，吸煙每年給NHS帶來的直接醫(yī)療支出約為30億英鎊（約合人民幣278億元）。由此產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)總損失，包括因病早逝導(dǎo)致的勞動力喪失和生產(chǎn)力下降，則超過20億英鎊。對于英國工黨和保守黨而言，通過行政手段切斷新增煙民的來源，是緩解NHS長期壓力最有效也最廉價的“預(yù)防醫(yī)學(xué)”手段。斯特里廷在議會辯論中公開表示，預(yù)防性改革是讓NHS在未來能夠持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵，只有讓后代免于對尼古丁的成癮，才能從根本上降低未來幾十年的慢性病發(fā)生率。

與此同時，電子煙對年輕人的致命吸引力也促使監(jiān)管者痛下決心。雖然英國曾一度支持電子煙作為成年煙民的減害替代品，并認(rèn)為其危害比傳統(tǒng)卷煙低95％，但市場的實(shí)際走向卻令監(jiān)管者措手不及。英國在2020年已經(jīng)禁止在傳統(tǒng)卷煙中添加任何口味，但大量電子煙品牌利用薄荷、西瓜、泡泡糖等口味，以及色彩斑斕、酷似文具的包裝，精準(zhǔn)吸引了大量從未吸煙的青少年。官方數(shù)據(jù)顯示，約有5.5％的青少年正在規(guī)律使用電子煙。這種尼古丁成癮的早期化趨勢，迫使政府在法案中加入嚴(yán)苛條款，限制電子煙口味和展示方式。

4月23日，倫敦牛津街一家商店內(nèi)在售的電子煙產(chǎn)品。

2016年，帝國煙草集團(tuán)關(guān)閉了其位于諾丁漢的Horizon工廠，標(biāo)志著英格蘭最后一家大型卷煙生產(chǎn)中心的消失。曾經(jīng)支撐幾代人就業(yè)的英國煙草工業(yè)，如今已成遺跡，英國煙草的生產(chǎn)線早已轉(zhuǎn)移至勞動力成本更低的東歐國家。而脫歐后的貿(mào)易壁壘，則進(jìn)一步削弱了煙草貿(mào)易對英國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。根據(jù)《歐盟—英國貿(mào)易與合作協(xié)定》（TCA）實(shí)施后的統(tǒng)計，英國在農(nóng)產(chǎn)品和制造領(lǐng)域的出口受到非關(guān)稅壁壘的嚴(yán)重干擾，整體出口額在2021至2023年間下降了27％。煙草產(chǎn)品作為受管制的特殊商品，其跨國供應(yīng)鏈的重構(gòu)成本顯著增加。

在稅收層面，盡管英國政府不斷提高煙草稅率，將卷煙稅上調(diào)39％，手卷煙上調(diào)76％，但這種“以稅促禁”的行為并未帶來收入增長，反而陷入經(jīng)濟(jì)學(xué)上“拉弗曲線”的下行區(qū)間。英國完稅卷煙年銷量從2021年的236億支下降到132億支，近乎腰斬，煙草消費(fèi)稅總收入則從104億英鎊降至84億英鎊。當(dāng)前，英國一包19支的普通香煙售價已經(jīng)漲到15英鎊（約合140元人民幣）以上，在日益高漲的通脹壓力和嚴(yán)苛的禁煙環(huán)境下，即便是老煙槍也要思量是否要放棄這個愛好。

既然煙草工業(yè)已無法提供穩(wěn)定的稅收和就業(yè)，政治家們在推行禁令時，所面臨的行業(yè)壓力已降至數(shù)十年來的最低點(diǎn)。但英國研究機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)事務(wù)研究院（IEA）報告也指出，英國合法煙草銷量的崩塌，并非完全因?yàn)閲窠錈煶晒Γ艽蟪潭壬弦彩且驗(yàn)榇罅肯M(fèi)轉(zhuǎn)向了非法市場。盡管英國稅務(wù)與海關(guān)總署聲稱煙草稅缺口有所縮小，但民間研究認(rèn)為官方估算極具誤導(dǎo)性，未統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)的大量非法產(chǎn)品。

不許吸煙但可以抽大麻

一些評論認(rèn)為，英國在禁止香煙的同時，卻在放任甚至鼓勵大麻的使用。這種“不讓抽煙但可以抽大麻”的說法，往往是將英國的公共衛(wèi)生邏輯與北美部分地區(qū)的做法混為一談。事實(shí)上，通過對比英國與美加等地的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)及法律架構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)英國的藥物管控圖景依然十分嚴(yán)苛。

事實(shí)上，英國青少年的傳統(tǒng)卷煙吸食率已降至歷史最低水平。2024年的官方調(diào)查顯示，在16至24歲的英國年輕人中，經(jīng)常吸煙的比例僅為8.1％，這比十年前的25％有了斷崖式的下跌。這種下降在發(fā)達(dá)國家中是極為罕見的。可以說，英國政府的這次舉措，是在傳統(tǒng)卷煙即將自然消亡的窗口期，通過法律手段徹底封死其復(fù)萌的可能性。

4月20日，人群聚集在倫敦海德公園參加“4·20大麻節(jié)”。

而在大麻管控方面，英國與加拿大及美國多數(shù)州有著本質(zhì)區(qū)別。在英國，大麻仍被明確歸類為“B類受管制藥物”。根據(jù)《濫用藥物法案》，非法持有大麻最高可判處5年監(jiān)禁，而非法生產(chǎn)或銷售最高可判處14年監(jiān)禁。英國政府不僅沒有合法化娛樂性大麻的計劃，反而近年來加大了對包括大麻在內(nèi)的毒品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的打擊力度。自2024年下半年以來，英國警方通過專項(xiàng)行動切斷了數(shù)百條毒品供應(yīng)線，逮捕了大量犯罪嫌疑人。

2024年的官方數(shù)據(jù)顯示，英國16至24歲年輕群體的大麻年度使用率約為13.8％，高于香煙使用率。但在實(shí)行大麻全面合法化的加拿大，同年齡段的大麻使用率高達(dá)43％至48％。此外，英國約80％的年輕藥物使用者表現(xiàn)為極低頻次的“偶爾使用”，而在北美，大麻重度依賴者的比例顯著更高，其中超過20％的年輕人為“每日使用”。英國民眾對大麻的態(tài)度也較為保守。民意調(diào)查顯示，盡管年輕人觀點(diǎn)較傾向于開放，但整體上社會對維持大麻的刑事化仍有顯著共識。

因此，所謂“放任大麻”并不符合英國的現(xiàn)實(shí)情況。盡管首相更迭頻繁，但英國政府在這一問題上的邏輯非常連貫：無論是煙草、電子煙還是大麻，只要是具備成癮性且可能對長期公共衛(wèi)生造成負(fù)擔(dān)的物質(zhì)，都屬于嚴(yán)格管控或逐步淘汰的目標(biāo)。這種從嚴(yán)治理的態(tài)度，與北美追求“合法化以降低社會成本”的邏輯截然不同。

從“吸煙社交化”到“吸煙邊緣化”

這項(xiàng)“無煙世代”法案在威斯敏斯特宮的通過，標(biāo)志著英國公共衛(wèi)生哲學(xué)的一次重大躍遷。圍繞著法案的集體辯論，則觸及現(xiàn)代民主社會的核心矛盾：一個個體是否有權(quán)在充分知情的情況下，自由地選擇一種長期有害的行為？

關(guān)于禁煙的哲學(xué)基礎(chǔ)，通常回溯到英國哲學(xué)家約翰·密爾的“傷害原則”。密爾認(rèn)為，只有為了防止對他人的傷害，權(quán)力才被允許違背文明社會成員的意愿而行使。在這一框架下，英國2007年的室內(nèi)公共場所禁煙令是邏輯自洽的，因?yàn)槎譄煂λ说慕】禉?quán)構(gòu)成了直接侵犯。然而，“終身禁煙令”試圖禁止成年人在私下場合購買和消費(fèi)煙草，對自由主義的信徒而言，這確實(shí)有步入“硬家長主義”范疇之嫌。

不過，禁煙支持者認(rèn)為，尼古丁的強(qiáng)致癮性已經(jīng)剝奪了個體真正的“自由意志”。如果一個人從青少年時期就開始被化學(xué)物質(zhì)操控，其后的消費(fèi)行為就并非自由選擇，而是病理性成癮。此外，吸煙的“外部性”不僅限于二手煙霧，在免費(fèi)公立醫(yī)療下還包括對NHS造成的沉重醫(yī)療成本。每一個因吸煙致癌的患者，都在占用本可以用于治療其他疾病的公共資源，這構(gòu)成了對他人間接但實(shí)質(zhì)性的傷害。

在英國政壇內(nèi)部，這一政策也引發(fā)劇烈撕裂。雖然這項(xiàng)政策是蘇納克任期未竟的遺產(chǎn)，但在保守黨右翼看來，禁煙令被視為對核心價值觀的挑戰(zhàn)。前首相特拉斯抨擊該政策是“保姆國家”的典型特征，認(rèn)為這違背了保守派信奉的有限政府原則。鮑里斯·約翰遜甚至用“絕對瘋狂”來形容這一禁令，認(rèn)為這是對成年人智力和權(quán)利的侮辱。而法拉奇領(lǐng)導(dǎo)的改革黨則將此議題視為攻擊建制派的利器，認(rèn)為這種基于出生日期的歧視性立法在執(zhí)行層面會是一場災(zāi)難，并將進(jìn)一步催生地下交易。

此外，新西蘭的失敗先例也為英國提出警示。新西蘭工黨政府曾是“世代禁煙令”模式的首創(chuàng)者，但在2023年政權(quán)更迭后，新上臺的國家黨聯(lián)盟政府迅速廢除了該政策。新西蘭廢除政策的理由極其現(xiàn)實(shí)：為了實(shí)現(xiàn)政府的減稅承諾，需要保留煙草稅收作為財政緩沖。這給英國敲響了警鐘：一旦禁煙令導(dǎo)致的財政缺口無法通過醫(yī)療支出的下降來填補(bǔ)，當(dāng)政黨輪替時，政治上的反復(fù)極有可能發(fā)生。

英國通過的“終身禁煙令”本質(zhì)上是國家權(quán)力對代際契約的一次重寫。這項(xiàng)法案并非憑空產(chǎn)生，而是英國長達(dá)30年、步步為營的控?zé)熯M(jìn)程的自然終點(diǎn)。從1998年工黨政府發(fā)布《吸煙致命》白皮書，到2007年室內(nèi)禁煙、2016年強(qiáng)制推行平裝化煙盒、2020年禁售口味卷煙，英國實(shí)際上已完成了從“吸煙社交化”到“吸煙邊緣化”的社會轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)管控手段邊際效應(yīng)遞減的背景下，“滾動式”禁售年齡的終極手段推出了。

英國政府試圖在不觸動存量成人權(quán)利的前提下，完成對未來人口行為模式的改造。這種治理邏輯的成功取決于兩個核心變量：非法黑市是否可控，以及醫(yī)療支出的節(jié)省是否能跑贏稅收的流失。對于當(dāng)前的英國而言，這似乎是NHS在維持全民免費(fèi)醫(yī)療理想與現(xiàn)實(shí)資源匱乏之間所能做出的最決絕的一次賭博。

發(fā)于總第1234期《中國新聞周刊》雜志

雜志標(biāo)題：

英國“世代禁煙令”背后

作者：曲蕃夫

編輯：徐方清