萊特希澤：拒絕舊的貿(mào)易體系，特朗普關(guān)稅只是開端｜IPP編譯

IPP評(píng)論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)

導(dǎo)語：4月21日，特朗普第一任期的美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤（Robert E. Lighthizer）在《外交事務(wù)》雜志發(fā)文。萊特希澤指出，戰(zhàn)后全球貿(mào)易秩序長期建立在一個(gè)幻象之上：只要美國開放市場(chǎng)，其他國家也會(huì)按照同樣規(guī)則開放市場(chǎng)，全球貿(mào)易最終會(huì)實(shí)現(xiàn)共同受益。然而現(xiàn)實(shí)是，美國在持續(xù)貿(mào)易逆差中承擔(dān)了制造業(yè)崗位流失、財(cái)富外流、產(chǎn)業(yè)能力削弱和工薪階層困境加深的代價(jià)。

在萊特希澤看來，特朗普以關(guān)稅、產(chǎn)業(yè)政策、關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)備和市場(chǎng)準(zhǔn)入談判等方式推動(dòng)貿(mào)易再平衡，是美國拒絕繼續(xù)維持舊體系幻象的開端。文章主張美國應(yīng)以此為基礎(chǔ)，推動(dòng)建立一種以”平衡貿(mào)易“秩序，要求各國在總體貿(mào)易上保持相對(duì)平衡，并通過關(guān)稅等機(jī)制約束長期順差和掠奪性產(chǎn)業(yè)政策，從而取代已經(jīng)失靈的舊全球貿(mào)易體系。

隨著美國最高法院宣告特朗普關(guān)稅政策非法，特朗普政府仍在持續(xù)以“301調(diào)查”等手段威脅全球主要貿(mào)易對(duì)手國家，閱讀本文或可有助于我們進(jìn)一步理解和預(yù)測(cè)特朗普政府未來可能的關(guān)稅和貿(mào)易舉措。

羅伯特·萊特希澤（Robert E. Lighthizer）

2017年至2021年擔(dān)任美國貿(mào)易代表。他還曾于1983年至1985年擔(dān)任美國副貿(mào)易代表。

在今年1月于達(dá)沃斯舉行的世界經(jīng)濟(jì)論壇年會(huì)上，來自世界各地的數(shù)十名高級(jí)官員與剛從私人飛機(jī)上走下來的跨國企業(yè)首席執(zhí)行官們坐在一起，為加拿大總理馬克·卡尼鼓掌喝彩。在他們看來，他敢于直言不諱地批評(píng)當(dāng)權(quán)者。

卡尼發(fā)表的演講受到瓦茨拉夫·哈維爾（Vaclav Havel）的啟發(fā)。哈維爾是捷克詩人、蘇聯(lián)體制下的異見人士，后來成為捷克共和國的首任總統(tǒng)。借用哈維爾關(guān)于“生活在謊言之中”的經(jīng)典隱喻，卡尼在達(dá)沃斯試圖告訴與會(huì)各國領(lǐng)導(dǎo)人：幾十年來，他們一直宣稱自己相信由美國主導(dǎo)的國際秩序以及由美國支配的全球經(jīng)濟(jì)體系，但事實(shí)上，他們并不真正相信這一套——而加拿大已經(jīng)不打算繼續(xù)假裝下去了。

卡尼聲稱，“大國”——尤其是美國——已經(jīng)將經(jīng)濟(jì)一體化武器化，損害了加拿大以及其他類似國家的利益。換言之，卡尼是在把自己塑造成哈維爾筆下的“蔬果店店主”（《無權(quán)者的權(quán)力》中所引用的一個(gè)隱喻性案例：當(dāng)一個(gè)人明知某種公共話語已經(jīng)流于空洞，卻仍出于壓力或現(xiàn)實(shí)利益而配合展示時(shí)，他實(shí)際上是在維持一種“生活在謊言之中”的狀態(tài)；而當(dāng)他決定不再配合這種表演時(shí)，也就象征著對(duì)舊秩序的拒絕。）

但這恰恰把事情完全說反了。在當(dāng)前圍繞全球經(jīng)濟(jì)秩序展開的斗爭中，最像哈維爾筆下主人公的人并不是卡尼，而是卡尼憤怒指向的主要對(duì)象：美國總統(tǒng)唐納德·特朗普。

十年前，正是特朗普率先指出現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)秩序存在問題，并借助民眾對(duì)現(xiàn)狀的不滿浪潮入主白宮。正是特朗普開辟了一條以更加平衡的貿(mào)易方式為基礎(chǔ)的新道路。也正是特朗普，把櫥窗里的那塊標(biāo)語牌取了下來。

特朗普的議程，代表著華盛頓邁向一個(gè)更大、更有雄心目標(biāo)的必要第一步：用一個(gè)建立在平衡、透明和主權(quán)原則之上的新貿(mào)易體系，取代那個(gè)已經(jīng)失靈、建立在幻象之上且容易被濫用的舊貿(mào)易體系。

一份有缺陷的遺產(chǎn)

戰(zhàn)后貿(mào)易體系可以說始于1944年在新罕布什爾州舉行的布雷頓森林會(huì)議。那次會(huì)議的目標(biāo)，是穩(wěn)定國際貨幣體系，支持戰(zhàn)后重建與發(fā)展，并促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長和國際貿(mào)易。會(huì)議達(dá)成的協(xié)議創(chuàng)立了國際貨幣基金組織，以及后來發(fā)展成為世界銀行的一個(gè)機(jī)構(gòu)。

近四年后，隨著《哈瓦那憲章》的簽署，新的全球經(jīng)濟(jì)架構(gòu)的最后一塊拼圖在古巴被提出；該憲章試圖建立國際貿(mào)易組織。然而，美國國會(huì)從未批準(zhǔn)國際貿(mào)易組織，因?yàn)槊绹I(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)心，這樣做會(huì)將過多主權(quán)讓渡給一個(gè)國際官僚機(jī)構(gòu)。最終，擬議中的國際貿(mào)易組織演變?yōu)椤蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，而美國加入了這一協(xié)定。

關(guān)貿(mào)總協(xié)定所培育的體系存在缺陷，但它由一批總體上實(shí)行民主制度、并至少在經(jīng)濟(jì)上對(duì)市場(chǎng)原則有所承諾的國家構(gòu)成。值得注意的是，這一體系并未包括西方民主國家的任何地緣政治對(duì)手。

但在蘇聯(lián)專制體制崩潰之后，傲慢扭曲了這一體系。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和商業(yè)領(lǐng)袖被所謂“市場(chǎng)力量戰(zhàn)勝共產(chǎn)主義”的勝利敘事沖昏了頭腦，開始把他們所謂“自由貿(mào)易”的興起視為善戰(zhàn)勝惡的勝利。

其結(jié)果是，一種新的、極端的經(jīng)濟(jì)正統(tǒng)觀念應(yīng)運(yùn)而生；當(dāng)這種觀念付諸實(shí)踐后，隨著時(shí)間推移，它一方面掏空了世界各地發(fā)達(dá)國家的工人階級(jí)，另一方面卻使精英階層獲益；而它之所以能夠幫助發(fā)展中國家，也只是因?yàn)檫@些國家設(shè)法避免了按規(guī)則行事。

整個(gè)20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初，美國一些短視的領(lǐng)導(dǎo)人助推并縱容了這一進(jìn)程。1994年，美國國會(huì)通過立法，推動(dòng)建立世界貿(mào)易組織，以取代關(guān)貿(mào)總協(xié)定。世貿(mào)組織設(shè)有具有約束力的爭端解決機(jī)制，這使這個(gè)貿(mào)易機(jī)構(gòu)變成了一個(gè)常常為成員創(chuàng)設(shè)新義務(wù)的裁判機(jī)構(gòu)。就在1993年，在老布什政府的推動(dòng)下，并在比爾·克林頓總統(tǒng)和共和黨人的主導(dǎo)下，國會(huì)通過了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》。盡管墨西哥的監(jiān)管體系根本上更為薄弱、工資水平也更低，這一協(xié)定實(shí)質(zhì)上仍是在美國與加拿大既有自由貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上，把墨西哥納入其中，從而鼓勵(lì)了離岸外包的快速發(fā)展。

此后不久，國會(huì)又批準(zhǔn)給予中國“永久性正常貿(mào)易關(guān)系”地位（最惠國待遇），并為中國在2001年加入世貿(mào)組織掃清道路——所有這些最終導(dǎo)致了所謂的“中國沖擊”，摧毀了近500萬個(gè)美國就業(yè)崗位，并導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)在25年間處于相對(duì)緩慢的增長狀態(tài)。這種“超全球化”，標(biāo)志著布雷頓森林體系所創(chuàng)建的戰(zhàn)后制度開始走向終結(jié)。

自由貿(mào)易的承諾建立在一項(xiàng)基本原則之上：一個(gè)國家應(yīng)當(dāng)為了進(jìn)口而出口。也就是說，通過貿(mào)易提高本國公民以及貿(mào)易伙伴國公民的生活水平。然而到了20世紀(jì)80年代，大多數(shù)國家已經(jīng)得出結(jié)論：貿(mào)易逆差是不好的，貿(mào)易順差是好的。

持續(xù)的貿(mào)易順差會(huì)讓一個(gè)國家變得更富有，因?yàn)樗梢越璐嗽诤Ｍ赓徺I資產(chǎn)，包括股權(quán)、債務(wù)、房地產(chǎn)和技術(shù)。相比之下，持續(xù)的貿(mào)易逆差則會(huì)讓一個(gè)國家變得更貧窮，因?yàn)樗喈?dāng)于把本國資產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移到海外，以換取當(dāng)前消費(fèi)。只有美國和其他一些英語國家未能形成這樣的判斷。到20世紀(jì)70年代初，美國已經(jīng)從持續(xù)貿(mào)易順差轉(zhuǎn)向貿(mào)易逆差。到21世紀(jì)初，這些逆差已經(jīng)變得十分龐大。近年來，逆差規(guī)模更是達(dá)到驚人程度：從2020年到2024年，美國貨物貿(mào)易逆差增長了40%，達(dá)到1.2萬億美元。

由于這些貿(mào)易逆差，美國已經(jīng)向海外轉(zhuǎn)移了數(shù)萬億美元財(cái)富。到2025年，美國的凈國際投資頭寸為負(fù)27萬億美元；換言之，外國利益主體所擁有的美國資產(chǎn)，比美國所擁有的外國資產(chǎn)多出27萬億美元。僅在過去二十年間，這一差額就增加了20多萬億美元。在讓渡這些財(cái)富的同時(shí)，美國也讓渡了美國兒童未來從這些財(cái)富中獲得收入的權(quán)利。

著名投資者沃倫·巴菲特曾把這種情形比作一個(gè)農(nóng)民變賣土地來維持眼前消費(fèi)：他或許能在一段時(shí)間內(nèi)過得不錯(cuò)，但最終，他既不會(huì)再擁有農(nóng)場(chǎng)，也不會(huì)再有可消費(fèi)之物。

伴隨這種財(cái)富轉(zhuǎn)移而來的，是美國經(jīng)濟(jì)增長放緩。自2001年以來，美國經(jīng)濟(jì)年均增長率約為2.1%。而從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到2000年，這一數(shù)字接近3.2%。2000年以前，美國大約每20年中有14年可以實(shí)現(xiàn)超過3%的年度GDP增長。自2000年以來，美國只有三年的增長率超過3%，其中一年還是疫情后復(fù)蘇帶來的異常年份。實(shí)質(zhì)上，美國已經(jīng)有超過19年沒有出現(xiàn)歷史正常水平的增長——而國會(huì)預(yù)算辦公室目前預(yù)計(jì)，2027年至2035年，美國年均增長率將只有1.8%。造成這一放緩的因素很多，但貿(mào)易逆差是一個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素。這只是簡單的算術(shù)：凈出口為負(fù)，會(huì)直接從GDP中扣除。

隨著貿(mào)易逆差擴(kuò)大，美國也失去了數(shù)百萬個(gè)優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位，主要集中在制造業(yè)。1999年，美國制造業(yè)就業(yè)人數(shù)約為1730萬，與1970年的水平大體相當(dāng)。如今，這一數(shù)字約為1260萬。生產(chǎn)率提升可以解釋其中一部分下降，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法解釋全部。與此同時(shí)，工資陷入停滯。舉例來說，在過去四分之一個(gè)世紀(jì)里，美國實(shí)際家庭收入中位數(shù)僅增長約17%（按2024年美元計(jì)，從約7.2萬美元增至8.4萬美元）；而在此前四分之一個(gè)世紀(jì)里，這一增幅是現(xiàn)在的兩倍。人們驅(qū)車穿行于美國數(shù)百座城鎮(zhèn)時(shí)，都可以看到那些曾經(jīng)繁榮的工業(yè)社區(qū)被掏空的景象——這是就業(yè)流失和財(cái)富外流的自然結(jié)果。

而美國工人所承受的后果，并不只是經(jīng)濟(jì)層面的。如今，美國勞動(dòng)力中大約三分之二沒有大學(xué)學(xué)歷，這一群體可被視為工薪階層的代表；他們的平均壽命比大學(xué)畢業(yè)生短8年，而這一差距在1992年時(shí)還只有約2.5年。這一現(xiàn)象在很大程度上源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家安妮·凱斯和安格斯·迪頓所說的“絕望之死”：即在后工業(yè)化美國社區(qū)中普遍出現(xiàn)的，由自殺、藥物過量和酗酒導(dǎo)致的死亡。

自由貿(mào)易的細(xì)則

誠然，除貿(mào)易之外，還有許多因素共同造成了這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)困境。貿(mào)易也確實(shí)產(chǎn)生過一些有益影響。與美國軍事力量一樣，誕生于布雷頓森林體系的制度，在贏得冷戰(zhàn)、開啟一段相對(duì)和平時(shí)期以及鞏固華盛頓的全球領(lǐng)導(dǎo)地位方面發(fā)揮了作用。與美國的貿(mào)易，也幫助歐洲和亞洲在第二次世界大戰(zhàn)的災(zāi)難之后實(shí)現(xiàn)重建。但到21世紀(jì)初，戰(zhàn)后相對(duì)有節(jié)制的貿(mào)易秩序——它在一定程度上曾試圖在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長與國際發(fā)展之間取得平衡——已經(jīng)變異為后冷戰(zhàn)時(shí)代的超全球化體系；后者拋棄了這些約束，也暴露出這一體系始終依賴的那些神話和錯(cuò)誤假設(shè)。

其中首要的一點(diǎn)，是這樣一種虛假承諾：如果美國開放市場(chǎng)，讓本國產(chǎn)業(yè)和工人面對(duì)全球競爭，其他國家也會(huì)這樣做。出口和進(jìn)口都會(huì)增加，所有人的生活水平都會(huì)提高。其未明說的前提是，在組織本國經(jīng)濟(jì)時(shí)，所有國家都會(huì)遵守同樣的規(guī)則。但事實(shí)上，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·佩蒂斯（Michael Pettis）所廣泛記錄的那樣，“自由貿(mào)易”變成了美國充當(dāng)全球最后消費(fèi)者的委婉說法。如果其他國家利用產(chǎn)業(yè)政策在國內(nèi)制造過剩產(chǎn)能，它們總可以指望美國來購買這些產(chǎn)能。

因此，20世紀(jì)80年代和90年代的貿(mào)易談判變成了一種奇特的儀式：來自世界各地的官員都會(huì)口頭贊頌自由貿(mào)易理想，要求美國和歐洲國家開放市場(chǎng)——同時(shí)卻維持本國的貿(mào)易壁壘。一些奇怪的概念也悄然出現(xiàn)，例如對(duì)任何自稱“欠發(fā)達(dá)國家”的國家給予“特殊和差別待遇”。

一些國家自稱“發(fā)展中”國家，以避免受到新的限制；沙特阿拉伯就是這樣做的，盡管按購買力平價(jià)調(diào)整后，其人均年GDP高于許多繁榮的西歐國家。最終，人們逐漸看清，規(guī)則并非平等適用于所有國家；一些國家可以提高關(guān)稅，并以其他方式保護(hù)本國市場(chǎng)，而另一些國家則不能。之所以必須這樣做的原因也逐漸顯現(xiàn)：所有人其實(shí)都心照不宣地承認(rèn)，自由貿(mào)易并不能真正幫助國家發(fā)展——除非允許它們打破規(guī)則。

問題不僅在于，在實(shí)踐中，自由貿(mào)易在關(guān)稅問題上存在不一致。問題還在于，在關(guān)稅早已不再是最大貿(mào)易障礙之后，人們?nèi)匀徽`以為關(guān)稅本身才是貿(mào)易的最大障礙。到20世紀(jì)70年代，多數(shù)發(fā)達(dá)國家的平均關(guān)稅已經(jīng)相當(dāng)?shù)停S多發(fā)展中國家的關(guān)稅也已大幅降低。對(duì)跨境商品流動(dòng)造成更大損害的，是各國設(shè)置的非關(guān)稅壁壘，包括扭曲性的稅收體系，例如通過提高進(jìn)口價(jià)格、補(bǔ)貼出口來發(fā)揮作用的增值稅；受國家影響的銀行體系，它們?yōu)槌隹诋a(chǎn)業(yè)提供低息貸款；以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)而非科學(xué)依據(jù)為基礎(chǔ)制定的環(huán)境、健康和安全法規(guī)；旨在幫助制造業(yè)老板、犧牲工人利益的薄弱勞動(dòng)法；通過貨幣貶值來促進(jìn)出口、阻礙進(jìn)口的政策；以及廣泛存在的直接和間接補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼使本國產(chǎn)品獲得不公平優(yōu)勢(shì)。

幾十年來，官僚們一直試圖圍繞這些做法展開談判。但到20世紀(jì)90年代，人們已經(jīng)看清，由于這些做法處在各國監(jiān)管制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的核心位置，它們本質(zhì)上無法通過談判解決。國際貿(mào)易談判幾乎停止了。事實(shí)上，在此前幾十年里，多邊貿(mào)易談判每隔幾年就會(huì)舉行一輪；而如今，世界已經(jīng)有25年沒有進(jìn)行過真正的多邊貿(mào)易談判了。在世貿(mào)組織成立初期，美國和歐洲國家在談判中作出了不成比例的讓步，以誘使欠發(fā)達(dá)國家參與其中。然而，隨著時(shí)間推移，這一點(diǎn)變得越來越困難。越來越多較貧窮國家加入進(jìn)來，而較富裕國家可供讓步的空間卻越來越少。與此同時(shí)，世貿(mào)組織日益司法化的性質(zhì)，也削弱了各方妥協(xié)的動(dòng)力：既然可以起訴，為什么還要談判？

隨著各國開始依賴產(chǎn)業(yè)政策來維持長期貿(mào)易順差，自由貿(mào)易所造成的失衡也變得越來越根深蒂固。以德國為例，1990年統(tǒng)一后的幾年里，德國保持著小規(guī)模順差，平均約占其年度GDP的0.5%。但在德國于1999年采用歐元，并在2003年至2005年間對(duì)勞動(dòng)法進(jìn)行重大改革后，情況發(fā)生了變化。德國的貿(mào)易順差并沒有像使用本國貨幣時(shí)那樣推動(dòng)貨幣升值，因?yàn)闅W元的幣值反映的是歐元區(qū)其他國家的貿(mào)易收支狀況。這使得德國出口商品相對(duì)更便宜，在全球更具競爭力。同時(shí)，它也提高了德國消費(fèi)者購買進(jìn)口商品的成本。勞動(dòng)法改革則使競爭環(huán)境向管理層而非勞工傾斜：改革削減了失業(yè)救濟(jì)，并通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整壓低工資增長，從而同時(shí)降低了生產(chǎn)成本和國內(nèi)消費(fèi)。結(jié)果是，在過去二十年里，德國貿(mào)易順差平均高達(dá)其GDP的近5%，這一水平令人震驚。

也許最鮮明的例子，是日本：一個(gè)口頭上談?wù)撟杂少Q(mào)易、實(shí)際卻奉行產(chǎn)業(yè)政策的國家。20世紀(jì)70年代至80年代初，東京積極操縱貨幣，使其保持弱勢(shì)；向日本企業(yè)提供大量補(bǔ)貼；為制造業(yè)提供無息貸款；并基本上關(guān)閉本國國內(nèi)市場(chǎng)。日本商品，包括機(jī)床、鋼鐵、電子產(chǎn)品、汽車和半導(dǎo)體，涌入世界市場(chǎng)。這一成功產(chǎn)業(yè)政策的主要受害者是美國。隨著日本企業(yè)不斷壯大，美國企業(yè)則遭受損害。

我擔(dān)任美國貿(mào)易代表期間最難忘的記憶之一，是2017年與日本高級(jí)官員的一次會(huì)面。他們向我展示了一系列圖表，說明中國如何通過貨幣操縱、補(bǔ)貼和國有企業(yè)利用自由貿(mào)易體系，重創(chuàng)其他經(jīng)濟(jì)體。我微笑著告訴他們，20世紀(jì)80年代我擔(dān)任美國副貿(mào)易代表時(shí)，曾用過非常相似的圖表來說明日本的行為。

盡管如此，被稱為“基于規(guī)則的國際貿(mào)易體系”的這場(chǎng)歌舞伎式表演，本來還可以再維持十年或二十年。舊體系在理論上提供了廉價(jià)商品，盡管其代價(jià)是削弱美國的產(chǎn)業(yè)韌性并摧毀美國就業(yè)。但到21世紀(jì)初，隨著中國登場(chǎng)，問題的性質(zhì)發(fā)生了劇烈變化。中國使用了日本曾經(jīng)使用的所有工具。中國官員所展現(xiàn)出的專注程度和組織能力，以及操縱力度和補(bǔ)貼規(guī)模，都是前所未有的。國際貨幣基金組織最近的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，中國對(duì)某些關(guān)鍵行業(yè)的補(bǔ)貼相當(dāng)于其年度GDP的約4%——約合每年8000億美元。作為參照，這一數(shù)字僅略低于瑞士全年的GDP。簡而言之，自由貿(mào)易的受害者國家從“千刀萬剮”式的死亡，變成了“速戰(zhàn)速?zèng)Q”式的屠殺。

平衡之舉

特朗普所說的美國已經(jīng)厭倦了“被占便宜”，指的正是這類濫用行為。他的解決方案，是開始打造一套美國版產(chǎn)業(yè)政策。去年，他對(duì)世界上幾乎所有國家加征關(guān)稅：對(duì)于那些與華盛頓存在貿(mào)易逆差、即美國對(duì)其保持貿(mào)易順差的國家，征收相對(duì)較低的關(guān)稅；對(duì)于那些對(duì)美國保持中等規(guī)模順差的國家，征收更高關(guān)稅；而對(duì)于那些實(shí)行最具侵略性和掠奪性產(chǎn)業(yè)政策的國家，則征收更高的關(guān)稅。

今年2月，最高法院裁定，特朗普依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》設(shè)立關(guān)稅的做法有誤。我贊同三位持異議意見的大法官的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，該法律賦予總統(tǒng)權(quán)力，使其可以針對(duì)去年宣布的、源于美國與外國貿(mào)易失衡的國家緊急狀態(tài)加征關(guān)稅。多數(shù)大法官并不同意這一判斷，但這一裁決似乎并未顯著改變總統(tǒng)在處理貿(mào)易問題時(shí)所擁有的杠桿。政府也正在努力使用其他法律依據(jù)；在這些法律中，國會(huì)明確將關(guān)稅權(quán)力授權(quán)給行政部門。

但關(guān)稅只是特朗普戰(zhàn)略的一部分。他還與多個(gè)國家達(dá)成協(xié)議，為美國農(nóng)產(chǎn)品和其他產(chǎn)品出口打開新市場(chǎng)；并從許多國家獲得承諾，促使它們對(duì)美國產(chǎn)業(yè)作出新的重大投資。為減少美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面對(duì)敵對(duì)國家的依賴，他建立了規(guī)模近120億美元的“戰(zhàn)略關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)備”，投入數(shù)十億美元用于公私合作，以開發(fā)礦山和加工設(shè)施，并與美國盟友達(dá)成協(xié)議，共同開發(fā)此類資源。其結(jié)果，是一套連貫的防御性方案：既回應(yīng)其他國家扭曲性的經(jīng)濟(jì)政策，也為美國構(gòu)建經(jīng)濟(jì)安全。

這些舉措可能會(huì)使美國更接近一個(gè)更具雄心的目標(biāo)：建立一種新的全球貿(mào)易秩序，并由華盛頓主要的自由民主貿(mào)易伙伴共同認(rèn)可，再通過國際協(xié)議和美國法律予以確立。把櫥窗里的標(biāo)語牌取下來、拒絕舊體系，是必不可少的一步；下一步則應(yīng)當(dāng)是建立一個(gè)新體系。這一新秩序的首要目標(biāo)，必須是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)安全和國家安全。這意味著，要防止美國財(cái)富轉(zhuǎn)移給任何地緣政治對(duì)手；也意味著，要維持政府項(xiàng)目，確保關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)能夠繁榮發(fā)展，并成為世界上最優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)。在涉及國防以及國防相鄰部門時(shí)，一個(gè)限制補(bǔ)貼和保護(hù)措施的國際規(guī)則體系，并不符合任何國家的國家利益。美國必須有能力生產(chǎn)先進(jìn)戰(zhàn)斗機(jī)和轟炸機(jī)、導(dǎo)彈系統(tǒng)以及復(fù)雜的防空系統(tǒng)。但它也必須有能力生產(chǎn)半導(dǎo)體芯片，制造構(gòu)成這些裝備所需鑄件和鍛件的鋼鐵與鋁，并建造相應(yīng)工廠。

新貿(mào)易體系的第二個(gè)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是確保強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)增長——更關(guān)鍵的是，要讓這種增長最大程度惠及整個(gè)國家，通過創(chuàng)造充實(shí)而高薪的工作崗位，將收益公平分配給絕大多數(shù)公民。流向勞動(dòng)者的收益，至少應(yīng)當(dāng)與流向資本的收益一樣多。新的貿(mào)易體系還應(yīng)當(dāng)優(yōu)先降低普通美國人的生活成本，只要這樣做不會(huì)危及其他目標(biāo)。最后，新體系必須被認(rèn)為是公平的。只有當(dāng)勞動(dòng)者相信它對(duì)自己有幫助時(shí)，它才能存續(xù)下去。它不能固化一個(gè)規(guī)模很小、卻永久存在的精英階層。

要建立一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)的新貿(mào)易秩序，就應(yīng)當(dāng)依托更廣泛的平衡貿(mào)易原則。這并不意味著試圖在每一組雙邊貿(mào)易關(guān)系中都實(shí)現(xiàn)平衡：在某些情況下，較長期的雙邊貿(mào)易失衡對(duì)雙方都有利。但每個(gè)國家都應(yīng)同意，在其國際貿(mào)易中保持總體平衡；這種平衡不應(yīng)按年度計(jì)算，因?yàn)槟承┚o急情況可能使某一年的逆差無關(guān)緊要，而應(yīng)在一個(gè)相對(duì)較短的周期內(nèi)取平均值——比如三年。

在這樣一個(gè)具有明確基準(zhǔn)的體系下，所有參與方都能最大化貿(mào)易所帶來的收益。各國都可以自由調(diào)整政策，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)政治和社會(huì)凝聚力所必需的目標(biāo)。但它們不得將這些政策的成本外部化。消除普遍存在的失衡，將產(chǎn)生全球性收益，并確保資源能夠在世界范圍內(nèi)得到更有效配置。它還會(huì)懲罰掠奪性和扭曲性的做法；這種做法損害了其他國家的經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗惯@些國家難以合理配置自身資源。

參與方將建立客觀方法，用于正式認(rèn)定彼此的出口和進(jìn)口規(guī)模。實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡的國家，將適用集團(tuán)內(nèi)其他國家給予的低關(guān)稅制度。那些在一段時(shí)期內(nèi)通過維持順差而違反協(xié)議的國家，則將面臨其他成員更高的關(guān)稅，直到它們重新對(duì)齊并實(shí)現(xiàn)平衡。最不發(fā)達(dá)國家如果認(rèn)定保持逆差有助于自身短期發(fā)展需要，則可以自由維持逆差。新制度之外的國家，則將面臨高得多的關(guān)稅。

原則上，所有國家都可以參與這一體系。那些傳統(tǒng)上長期維持順差的國家將不得不作出選擇：要么同意實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡，要么面對(duì)更高關(guān)稅，而這些關(guān)稅無論如何都會(huì)確保其順差消失。多數(shù)國家很可能會(huì)加入。但很難想象中國會(huì)同意加入一個(gè)要求平衡貿(mào)易的制度。即便中國愿意加入，其他成員也需要判斷，中國的加入究竟是否符合自身利益，或者是否會(huì)造成無法容忍的脆弱性。例如，讓關(guān)鍵供應(yīng)鏈經(jīng)過一個(gè)地緣政治競爭對(duì)手，是否符合任何國家的利益？對(duì)于是否納入伊朗、朝鮮和俄羅斯，參與方也必須處理類似問題。

除關(guān)稅之外，這一新體系至少還可以采用另外兩種可能的執(zhí)行機(jī)制。各國可以要求，任何希望向本國進(jìn)口商品或服務(wù)的企業(yè)，都必須從本國出口商那里購買一張證書，而該出口商出口的任何商品或服務(wù)價(jià)值應(yīng)與進(jìn)口額相等。巴菲特等人曾建議采用這樣一套制度，將其作為實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡的一種方法。不過在實(shí)踐中，這種做法可能會(huì)十分笨重，也過于官僚化。

另一種設(shè)想是，允許成員國央行對(duì)所有流入投資征收“市場(chǎng)準(zhǔn)入費(fèi)”，從而降低外國貿(mào)易順差的價(jià)值。隨著時(shí)間推移，這將使逆差國貨幣緩慢貶值，并最終導(dǎo)向貿(mào)易平衡。但這種辦法雖然已由一些國會(huì)議員提出，卻很難解釋清楚，而且可能看起來像是對(duì)流入投資征稅，因此很可能不受歡迎。與這些替代方案相比，關(guān)稅更靈活，也更容易執(zhí)行；而且每個(gè)國家都已經(jīng)具備運(yùn)用關(guān)稅的法律結(jié)構(gòu)。關(guān)稅是最簡單的機(jī)制。

實(shí)際上，成員國將維持其現(xiàn)有的基本貿(mào)易承諾。最惠國待遇和國民待遇的基本理念將繼續(xù)保留。這些理念——確保各國在貿(mào)易中平等對(duì)待所有其他國家，并平等對(duì)待外國公司和本國公司——是舊體系的基石，在新體系中也同樣適用。成員國還需遵守與透明度和公平競爭相關(guān)的規(guī)則，例如公布法規(guī)和保護(hù)專利的要求。后續(xù)談判可以確定哪些其他現(xiàn)有承諾符合新體系的要求。

基于維護(hù)平衡承諾的新國際貿(mào)易體制將有助于全球經(jīng)濟(jì)中資源的更合理分配，為參與國帶來廣泛的共同利益，并確保貿(mào)易的可預(yù)測(cè)性。各國經(jīng)濟(jì)內(nèi)部各部門的發(fā)展將遵循供求規(guī)律，并在必要時(shí)由各國政府進(jìn)行必要的改革以維護(hù)社會(huì)凝聚力。這一體系將阻止財(cái)富流向華盛頓的競爭對(duì)手，并對(duì)其盟友的“以鄰為壑”的產(chǎn)業(yè)政策施加壓力。平衡的貿(mào)易將使各國政府能夠采取旨在創(chuàng)造高薪就業(yè)崗位的措施，而無需強(qiáng)迫其他國家為此買單。

建立新的國際體系總是困難重重。在這種情況下，貿(mào)易順差國會(huì)抵制，而貿(mào)易逆差國的一些企業(yè)和團(tuán)體也會(huì)附和他們的論點(diǎn)。但是，反對(duì)變革不應(yīng)成為維持現(xiàn)狀的理由。而且，建立一個(gè)新的合作體系，遠(yuǎn)比目前全球參與者——不僅是美國，還有墨西哥、歐盟等——為減少貿(mào)易逆差和消除他國不公平貿(mào)易行為而采取的臨時(shí)措施要好得多。

特朗普已經(jīng)從美國的窗戶上取下了那塊牌子。沒有回頭路了。前進(jìn)的道路已經(jīng)清晰。

*文章原標(biāo)題為“The New Trade Order：Restoring Balance to a Broken Global Economy”，發(fā)表于《外交事務(wù)》雜志2026年5/6月號(hào)，于4月21日發(fā)布于《外交事務(wù)》雜志官網(wǎng)。題目為編者所加，內(nèi)容有所刪減。

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排版 | 周浩鍇

校對(duì) | 劉 深

終審 | 劉金程

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