縣域依托智慧農業實現高質量發展的風險防控與保障體系研究

鄉村振興戰略研究院 副院長 曹雷

摘要

“十五五” 時期，縣域依托糧食單產提升、智慧農業建設推進農業農村高質量發展，是落實國家糧食安全戰略、加快農業現代化的核心舉措，也是一項涉及資源整合、項目實施、技術應用、產業運營的系統性工程。在推進過程中，縣域面臨自然、市場、技術、資金、運營、耕地保護、人才等多重風險挑戰，健全全鏈條風險防控機制、構建全方位保障體系，是確保各項工作平穩推進、政策落地見效、發展行穩致遠的關鍵前提。本報告立足縣域實操視角，系統梳理單產提升與智慧農業建設全流程各類風險隱患，深入剖析風險成因與傳導路徑，構建 “預警 — 防控 — 處置 — 復盤” 閉環風險防控體系，從組織、政策、資金、人才、用地、考核、監管七大維度，完善系統化、長效化保障機制，明確責任分工、實施舉措與工作流程，為縣域防范化解發展風險、筑牢高質量發展底線提供專業決策參考與實操指引。

關鍵詞

縣域高質量發展；單產提升；智慧農業；風險防控；保障體系；十五五規劃

一、引言

（一）研究背景

當前，我國縣域農業發展正處在轉型升級的關鍵窗口期，國家密集出臺千億斤糧食產能提升、種業振興、高標準農田建設、智慧農業、數字鄉村等一系列重磅政策，項目資金、技術要素、人才資源持續向縣域下沉，為縣域農業高質量發展提供了強大支撐。但與此同時，縣域發展基礎薄弱、資源稟賦有限、抗風險能力不足等問題依然突出，在單產提升工程推進、智慧農業項目建設、產業融合發展過程中，各類風險交織疊加，一旦防控不力，不僅會導致政策落地走樣、項目推進停滯、資金使用低效，更會影響糧食安全、農民增收與社會穩定，制約縣域高質量發展全局。

“十五五” 時期，縣域推動單產提升與智慧農業深度融合，必須堅持發展與安全并重、推進與防控同步，既要搶抓政策機遇、大膽推進實施，更要樹牢底線思維、強化風險意識，構建全覆蓋、全流程、常態化的風險防控體系，完善強有力、可落地、長效化的保障機制，切實把各類風險化解在萌芽狀態、處置在初始階段，為縣域農業高質量發展保駕護航。

（二）研究意義

1. 底線保障意義：有效防范化解自然、市場、資金等各類風險，守住糧食安全、耕地保護、資金安全、社會穩定底線，保障縣域農業高質量發展平穩有序推進。
2. 政策落地意義：破除政策執行、項目實施、運營管理中的堵點難點，確保國家單產提升、智慧農業相關政策不折不扣落地見效，最大化釋放政策紅利。
3. 長效發展意義：構建系統性保障與風險防控機制，破解人才、資金、用地等要素瓶頸，推動單產提升、智慧農業建設可持續運行，避免 “重建設、輕管護、一陣風” 現象。
4. 實踐指導意義：為縣域梳理風險清單、制定防控舉措、完善保障體系提供實操方案，提升縣域科學決策、風險應對、統籌推進能力。

（三）研究思路與方法

本報告以縣域農業高質量發展全流程為研究脈絡，采用風險識別法、實地調研法、案例分析法、系統歸納法，全面梳理縣域在政策落實、項目建設、生產經營、產業運營中的各類風險，明確風險成因與危害，針對性制定分級分類防控措施，統籌構建全方位保障體系，形成閉環管理、權責清晰、實操可行的研究成果。

二、縣域依托單產提升與智慧農業發展面臨的主要風險及成因剖析

（一）自然風險：農業生產的首要剛性風險

1. 風險表現：極端高溫、干旱、洪澇、低溫凍害等氣象災害；農作物病蟲害、動物疫病爆發蔓延；土壤退化、水土流失等生態問題，直接影響糧食單產穩定，破壞農業生產秩序。
2. 核心成因：農田水利、防災減災基礎設施薄弱；災害監測預警體系不健全；防災減災技術推廣不到位；農業保險覆蓋不足、保障水平偏低。

（二）耕地保護風險：糧食安全的基礎性風險

1. 風險表現：耕地 “非農化”、“非糧化” 反彈，耕地碎片化、連片流轉難度大；高標準農田建設重施工、輕管護；耕地地力下降、土壤污染問題凸顯；違規占用耕地、破壞農田設施行為屢禁不止。
2. 核心成因：耕地保護責任落實不到位；種糧比較效益偏低，農戶流轉耕地改種經濟作物；耕地用途管制、日常監管機制不完善；設施農業用地審批不規范。

（三）市場風險：產業發展的經營性風險

1. 風險表現：糧食、農產品市場價格大幅波動，種糧收益得不到保障；農產品產銷脫節、滯銷賣難；農資價格上漲，農業生產成本攀升；縣域農產品品牌競爭力弱，市場議價能力不足。
2. 核心成因：農產品市場監測預警機制缺失；產銷對接渠道不暢；農業產業化水平低，抗市場波動能力弱；小農戶分散經營，難以適應市場變化。

（四）技術風險：智慧農業與單產提升的落地風險

1. 風險表現：智慧農業技術、設備與縣域農業生產適配性差；農技推廣、數字技術服務 “最后一公里” 不暢；農戶、經營主體操作技能不足，智能設備閑置停用；良種良法配套不到位，單產提升技術落地效果不佳。
2. 核心成因：基層農技、數字技術人才短缺；技術引進盲目跟風，未結合縣域實際；技術培訓針對性不強、覆蓋面不足；設備售后運維服務體系不健全。

（五）資金風險：項目推進的保障性風險

1. 風險表現：上級項目資金到位滯后、縣級財政配套不足；涉農資金整合難度大，使用效率低；項目資金截留、挪用、違規使用；智慧農業前期投入大、后期運維資金無保障；農業經營主體融資難、融資貴。
2. 核心成因：資金統籌監管機制不完善；項目申報、審批、撥付流程繁瑣；市場化投融資機制不健全；重項目建設、輕資金績效管理。

（六）運營管理風險：可持續發展的長效性風險

1. 風險表現：智慧農業平臺、高標準農田、農機設備建后無人管護、運維缺位；項目運營模式單一，難以實現自我造血；部門協同不暢，工作推進推諉扯皮；政策執行流于形式，工作落實不到位。
2. 核心成因：建后管護主體、責任、資金不明確；市場化運營機制缺失；統籌協調機制不健全；工作考核問責力度不夠。

（七）人才風險：發展推進的核心瓶頸風險

1. 風險表現：農業技術、數字運營、產業管理專業人才引不進、留不住；基層農技隊伍老齡化、專業能力不足；農戶、新型經營主體數字化、科學化種糧素養偏低。
2. 核心成因：縣域人才引育激勵政策不完善；基層工作條件、待遇保障不足；農業人才培訓體系不健全；職業農民培育力度不夠。

（八）政策執行風險：政策落地的梗阻性風險

1. 風險表現：對國家單產提升、智慧農業政策研究不透徹、解讀不到位；項目謀劃不符合政策導向，申報成功率低；政策執行一刀切、簡單化，脫離縣域實際；政策宣傳不到位，農戶、經營主體知曉率低。
2. 核心成因：政策研究專班缺失，專業能力不足；部門聯動不夠，政策落實碎片化；基層干部執行力、業務能力有待提升。

三、縣域全鏈條閉環風險防控體系構建

堅持預防為主、防控結合、分級負責、精準處置原則，構建 “風險識別 — 監測預警 — 分級防控 — 應急處置 — 復盤優化” 閉環防控體系，實現全流程、全覆蓋風險管控。

（一）建立全域風險識別排查機制

1. 制定風險清單：梳理自然、耕地、市場、技術、資金、運營、人才、政策八大類風險，細化具體風險點、表現形式、危害程度，形成縣域風險排查清單，明確排查責任主體與排查頻次。
2. 常態化排查摸底：建立 “縣級統籌、鄉鎮負責、村級落實” 三級排查機制，定期開展風險隱患排查，建立風險臺賬，實行動態管理、銷號整改，做到風險早發現、早預警。

（二）健全分級分類監測預警體系

1. 分領域監測預警
2. 自然災害預警：對接氣象、水利、農業農村部門，搭建災害監測預警平臺，實時發布氣象、病蟲害、墑情預警信息，實現精準預警、提前防范。
3. 市場風險預警：監測農產品、農資市場價格走勢，建立價格波動預警機制，及時發布市場供需信息，引導農戶合理安排生產。
4. 資金風險預警：加強項目資金使用全程監管，建立資金使用異常預警，防范違規使用、挪用風險。
5. 分級預警響應：按照風險嚴重程度，劃分紅色（重大）、橙色（較大）、黃色（一般）、藍色（輕微）四級預警，明確各級預警響應流程、責任主體、處置時限，確保快速響應、精準處置。

（三）完善全流程風險防控措施

1. 自然風險防控措施
2. 加強農田水利、防災減災基礎設施建設，提升農田抗旱澇能力；
3. 推廣抗逆性強、抗病蟲優良品種，落實綠色防控、防災減災技術；
4. 擴大農業保險覆蓋面，提高保險保障額度，實現糧食作物應保盡保。
5. 耕地保護風險防控措施
6. 嚴格落實耕地保護黨政同責，壓實縣、鄉、村三級耕地保護責任；
7. 加強耕地用途管制，堅決遏制 “非農化”、嚴控 “非糧化”；
8. 健全高標準農田建后管護機制，落實管護責任與資金，持續提升耕地地力。
9. 市場風險防控措施
10. 發展訂單農業、保底收購，穩定農產品產銷關系；
11. 搭建數字產銷平臺，拓寬銷售渠道，降低市場波動影響；
12. 培育壯大農業產業化龍頭企業，提升市場議價與抗風險能力。
13. 技術風險防控措施
14. 堅持先試驗示范、后推廣應用，選擇適配縣域的技術與設備；
15. 健全農技、數字技術服務體系，開展全覆蓋技能培訓；
16. 完善設備售后運維服務，簡化操作流程，降低使用門檻。
17. 資金風險防控措施
18. 規范項目資金申報、撥付、使用、監管全流程，實行專款專用；
19. 加強資金審計與績效管理，杜絕截留、挪用、違規使用；
20. 拓寬投融資渠道，降低項目資金依賴，防范資金斷裂風險。
21. 運營管理風險防控措施
22. 明確各類項目建后管護主體、責任、資金，建立長效管護機制；
23. 創新市場化運營模式，推動項目自我造血、可持續運行；
24. 健全部門協同機制，理順工作流程，杜絕推諉扯皮。
25. 人才與政策風險防控措施
26. 完善人才引育激勵政策，強化本土人才培育，破解人才短缺難題；
27. 成立政策研究專班，加強政策解讀與宣傳，精準對接政策、規范執行政策。

（四）強化應急處置與復盤優化

1. 制定專項應急預案：針對重大自然災害、資金違規、農產品滯銷、設備故障等突發風險，制定專項應急預案，明確處置流程、責任分工、保障措施，定期開展應急演練。
2. 快速響應應急處置：突發風險發生后，立即啟動對應級別應急預案，統籌各方力量快速處置，最大限度降低損失、減少影響。
3. 復盤整改優化提升：風險處置完成后，及時復盤風險成因、處置成效，查漏補缺、完善防控措施，形成 “處置 — 復盤 — 整改 — 提升” 的長效機制。

四、縣域高質量發展全方位保障體系構建

圍繞風險防控與工作推進，構建組織統領、政策支撐、資金保障、人才賦能、用地傾斜、考核倒逼、監管閉環七大保障體系，為縣域高質量發展提供堅實支撐。

（一）組織保障：強化統籌統領，壓實工作責任

1. 成立縣級專項領導小組：由縣委、縣政府主要領導任雙組長，農業農村、發改、財政、自然資源、水利、科技等部門主要負責人為成員，建立定期聯席會議制度，統籌推進單產提升、智慧農業建設、風險防控、保障落實等工作，協調解決重大問題。
2. 明確部門分工責任：細化各部門、各鄉鎮工作職責，制定責任清單，形成 “縣級統籌、部門協同、鄉鎮落實、村級執行” 的四級責任體系，杜絕責任懸空、推諉扯皮。
3. 建立專班推進機制：組建政策對接、項目實施、技術服務、風險防控四個專項工作專班，專人負責、專項推進，確保各項工作落地見效。

（二）政策保障：精準對接落地，完善配套支撐

1. 政策研究對接：安排專人梳理國家、省、市各級政策，建立政策清單、項目清單、資金清單，精準對接上級政策，提高項目申報成功率。
2. 縣級配套政策：結合縣域實際，出臺單產提升、智慧農業建設、產業融合、風險防控、人才引育等縣級配套政策，細化補貼、激勵、扶持舉措。
3. 政策宣傳落地：通過政府公告、鄉村大喇叭、短視頻、入戶宣講、現場培訓等方式，全方位解讀政策，打通政策落地 “最后一公里”。

（三）資金保障：多元籌措投入，規范監管使用

1. 爭取上級資金：全力爭取中央、省級財政專項資金、專項債、以獎代補資金，聚焦單產提升、智慧農業、冷鏈物流等重點領域。
2. 統籌縣級資金：加大縣級財政配套投入，整合各類涉農資金，優化資金使用方向，集中保障重點項目、風險防控、運維管護。
3. 拓寬投融資渠道：引導金融機構推出專項信貸產品，降低融資門檻；優化營商環境，吸引社會資本參與；健全農業擔保體系，緩解經營主體融資難題。
4. 嚴格資金監管：實行資金專戶管理、專款專用、全程審計，建立資金使用公示制度，接受社會監督，確保資金安全、高效使用。

（四）人才保障：引育并舉賦能，夯實智力支撐

1. 高層次人才引進：出臺專項激勵政策，引進農業技術、數字農業、產業運營、風險管控專業人才，完善住房、待遇、晉升保障，留住專業人才。
2. 基層隊伍培育：加強基層農技人員、干部業務培訓，提升政策執行、技術服務、風險防控能力；組建專家顧問團，提供專業技術指導。
3. 本土人才培育：常態化開展種糧大戶、合作社、農戶技能培訓，培育高素質職業農民、數字技能農民，提升本土從業人員綜合素養。

（五）用地保障：優先傾斜支持，破解用地瓶頸

1. 耕地保護優先：嚴守耕地保護紅線，優先保障高標準農田、單產提升示范基地建設。
2. 設施用地傾斜：優先保障智慧農業設施、農產品加工、冷鏈物流、農機庫房等農業設施用地需求，簡化用地審批流程。
3. 規范用地管理：嚴格設施農業用地監管，杜絕違規占地、改變用地用途，保障農業發展用地需求。

（六）考核保障：壓實工作責任，強化激勵問責

1. 細化考核指標：將單產提升、智慧農業建設、風險防控、耕地保護、資金使用等工作，納入縣、鄉、村三級干部績效考核、鄉村振興考核、糧食安全責任制考核。
2. 強化結果運用：考核結果與干部評優評先、職務晉升、項目資金分配直接掛鉤，對工作成效顯著的給予獎勵激勵，對工作不力、風險防控不到位的嚴肅問責。
3. 常態化督查督辦：成立專項督查組，定期開展工作督查，實時跟蹤工作進度，督促問題整改，倒逼工作落實。

（七）監管保障：全程閉環管控，規范推進實施

1. 項目全程監管：對項目謀劃、建設、驗收、管護全程監管，確保項目質量、實施成效。
2. 質量安全監管：加強農產品質量、農資產品、工程質量監管，筑牢質量安全防線。
3. 社會監督監管：暢通群眾監督、輿論監督渠道，公開工作流程、資金使用、項目進展，接受全社會監督，形成監管合力。

五、長效推進機制建設

（一）規劃引領機制

編制縣域 “十五五” 單產提升、智慧農業發展專項規劃與風險防控專項方案，明確目標任務、實施步驟、保障措施，堅持一張藍圖繪到底、一以貫之抓落實。

（二）動態調整機制

根據政策變化、風險形勢、工作推進情況，動態優化風險防控舉措、保障體系內容，及時調整工作思路與實施路徑，確保工作貼合實際、取得實效。

（三）典型示范機制

打造風險防控、保障落實、高質量發展示范鄉鎮、示范村、示范項目，總結推廣先進經驗，以點帶面、全域推進，提升整體工作水平。

（四）部門協同機制

打破部門壁壘，建立信息共享、資源統籌、工作聯動機制，形成齊抓共管、協同推進的工作格局，提升工作效率與防控能力。

六、結論與展望

“十五五” 時期，縣域依托單產提升與智慧農業實現高質量發展，機遇與挑戰并存、動力與壓力同在，各類風險隱患貫穿發展全過程，健全風險防控體系、完善保障機制，是縣域守住發展底線、釋放政策紅利、實現長效發展的根本保障。

縣域必須樹牢底線思維、系統思維，全面識別、精準防控自然、市場、資金、運營等各類風險，構建閉環式、全流程風險防控體系；同時聚焦組織、政策、資金、人才、用地等核心要素，搭建全方位、強有力的保障體系，壓實各級工作責任、統籌各類資源要素、完善工作推進機制，切實做到發展有方向、推進有保障、風險有防控、工作有成效。

唯有堅持發展與安全兩手抓、兩手硬，才能有效破解各類瓶頸制約，防范化解各類風險挑戰，確保單產提升工程穩步推進、智慧農業建設可持續運行、農業產業高質量發展，真正把政策優勢轉化為發展優勢、產業優勢、民生優勢，守住糧食安全底線、夯實鄉村振興根基、實現縣域高質量發展，為全面推進農業強國建設、鄉村全面振興貢獻堅實的縣域力量。

未來，縣域需持續優化風險防控與保障體系，緊跟國家政策導向與發展形勢，不斷創新工作機制、提升防控能力，推動單產提升與智慧農業融合發展走深走實，實現縣域農業農村發展更高質量、更有效率、更加安全、更可持續。