縣域糧食單產提升工程實施路徑與政策落地機制研究報告

鄉村振興戰略研究院 副院長 曹雷

摘要

糧食單產提升是 “十五五” 時期國家保障糧食安全、實施新一輪千億斤糧食產能提升行動的核心抓手，更是縣域夯實農業根基、推動鄉村振興、實現高質量發展的基礎性、戰略性工程。縣域作為糧食生產的基本單元，是單產提升政策落地、項目實施、技術推廣的最后一公里，其工程實施成效直接決定國家糧食產能目標能否如期實現。本報告立足縣域糧食生產實際，全面解析單產提升工程的戰略價值，圍繞良田、良種、良法、良機、良制五大核心維度，系統構建全鏈條、可落地、可考核的實施路徑，精準對接國家及省級政策資金項目，創新完善政策落地、統籌推進、技術服務、利益聯結、監測考核五大機制，針對性破解縣域單產提升痛點難點，結合典型縣域實踐案例，提出兼具針對性與操作性的實施舉措，為縣域高效推進糧食單產提升工程、筑牢糧食安全防線提供專業決策參考與實操方案。

關鍵詞

縣域糧食生產；單產提升；實施路徑；政策落地；糧食安全；十五五規劃

一、引言

（一）研究背景

保障糧食安全是國之大者，面對我國耕地資源剛性約束、人口總量剛性增長、極端天氣頻發多發的現實挑戰，單純依靠擴大種植面積實現糧食增產的路徑已難以為繼，提升單位面積產量成為保障糧食產能、守住糧食安全底線的唯一核心路徑。“十五五” 時期，國家全面啟動新一輪千億斤糧食產能提升行動，將糧食單產提升作為首要任務，出臺高標準農田建設、種業振興、耕地質量保護、農機裝備升級、農技推廣賦能等一系列重磅政策，中央及省級財政資金、項目資源、技術要素全面向產糧大縣、農業縣域下沉。

縣域承載著全國絕大多數糧食種植面積，是糧食生產的主戰場，但長期以來，普遍面臨耕地碎片化、地力水平偏低、良種推廣不暢、先進技術落地難、基礎設施薄弱、生產方式粗放等問題，糧食單產提升潛力未得到充分釋放，政策落地 “中梗阻”、項目實施碎片化、技術服務不到位等現象依然突出。在此背景下，系統研究縣域糧食單產提升工程的科學實施路徑，構建高效順暢的政策落地機制，對推動糧食產能穩步提升、夯實縣域農業發展基礎、助力農業強國建設具有重大現實意義。

（二）研究意義

1. 政治意義：助力縣域不折不扣落實國家糧食安全戰略，壓實糧食安全政治責任，確保糧食產能穩定提升，牢牢守住國家糧食安全底線，完成上級下達的單產提升考核任務。
2. 實踐意義：破解縣域糧食生產瓶頸，明確單產提升工程實施重點、操作步驟、政策對接要點，解決 “怎么干、錢從哪來、事誰來做、效如何考” 的核心問題，推動單產提升工程落地見效。
3. 經濟意義：通過單產提升實現糧食穩產增產，降低農業生產成本，提高農民種糧收益，壯大縣域農業經濟，為縣域產業融合發展奠定堅實原料基礎與產能基礎。
4. 社會意義：穩定糧食供給、保障糧價平穩，帶動農民就業增收，夯實鄉村振興產業根基，推動城鄉融合發展。

（三）研究思路與方法

本報告以縣域糧食生產現狀為切入點，以國家單產提升相關政策為依據，采用政策分析法、實地調研法、案例實證法、系統歸納法，梳理縣域單產提升核心制約因素，構建 “五大維度實施路徑 + 五大核心落地機制” 的完整體系，結合國內產糧大縣實踐經驗，形成全流程、閉環式的縣域糧食單產提升工程實施方案。

二、縣域糧食單產提升工程的戰略地位與核心目標

（一）戰略地位

1. 是落實國家糧食安全戰略、完成千億斤糧食產能提升目標的基層核心載體，直接關系國家糧食安全大局。
2. 是破解縣域耕地資源約束、轉變農業發展方式、實現糧食生產提質增效的關鍵舉措
3. 是鞏固縣域農業基礎地位、帶動農民增收、推動鄉村產業振興的基礎工程
4. 是縣域對接國家農業政策、爭取項目資金、提升農業綜合生產能力的重要抓手
5. 是增強縣域農業抗風險能力、應對極端天氣與自然災害、保障糧食穩產的根本支撐

（二）十五五時期縣域核心目標

到 2030 年，縣域糧食單產水平較 “十四五” 末穩步提升，水稻、小麥、玉米三大主糧作物單產年均增幅不低于 1.5%，累計提升幅度達到 8% 以上；高標準農田實現永久基本農田全覆蓋，耕地質量等級平均提升 0.5 個等級；主要糧食作物優良品種覆蓋率達到 98% 以上，先進適用生產技術普及率達到 95% 以上；糧食耕種收綜合機械化率提升至 90% 以上，化肥、農藥利用率達到 45% 以上；建成一批萬畝高產示范片、千畝攻關田，形成可復制、可推廣的單產提升縣域模式，糧食綜合生產能力持續增強。

三、縣域糧食單產提升工程核心制約因素

（一）耕地基礎條件薄弱

耕地碎片化嚴重，連片規模小，不利于機械化作業與規模化種植；農田水利設施老化，灌排能力不足，旱澇保收田比例偏低；部分耕地存在酸化、鹽堿化、土壤板結問題，有機質含量偏低，地力后勁不足；農田路網、防護林等配套設施不完善，生產條件亟待改善。

（二）種源支撐能力不足

縣域自主良種繁育能力薄弱，優質高產新品種引進推廣滯后，部分農戶仍沿用老品種、劣品種；品種試驗示范體系不健全，優質品種本土化適配性不足；種子質量監管、倉儲物流體系不完善，良種供應保障能力有待提升。

（三）生產技術落地不暢

基層農技推廣隊伍力量薄弱、專業老化，服務半徑大、覆蓋不到位；先進栽培、施肥、植保技術推廣難度大，農戶傳統種植觀念根深蒂固；技術培訓針對性不強，農戶科學種糧水平偏低，良種良法不配套。

（四）農機裝備水平偏低

大中型、智能化、高效能農機普及率不高，丘陵山區小型適用農機短缺；農機作業服務組織規模小、能力弱，全程機械化作業覆蓋率低；農機維修、保養、調度服務體系不完善，作業效率難以提升。

（五）政策落地機制不暢

部門統籌協調不足，農業、發改、財政、水利等部門項目資金碎片化；政策宣傳解讀不到位，農戶、經營主體對補貼、項目政策知曉率低；項目實施監管不嚴，重建設、輕管護現象突出；考核激勵機制不健全，工作推進動力不足。

（六）種糧比較效益偏低

糧食生產投入成本高、收益低，農戶種糧積極性不高；農業保險覆蓋面、保障水平不足，農戶抵御市場、自然風險能力弱；土地流轉不規范，適度規模經營推進緩慢，集約化生產水平低。

四、縣域糧食單產提升工程全鏈條實施路徑

（一）良田提質：筑牢單產提升耕地根基

以高標準農田建設為核心，統籌耕地地力提升、農田水利改造，打造旱澇保收、高產穩產優質良田。

1. 整區域推進高標準農田建設按照 “集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好” 標準，打破村域界限，整鄉、整村、整流域推進高標準農田新建與提質改造，重點實施土地平整、灌排溝渠、機耕路、農田林網、輸配電配套工程，解決耕地碎片化、灌溉難、作業難問題。優先打造萬畝連片高標準農田示范區，形成標桿引領效應。
2. 全域開展耕地質量保護提升實施耕地地力培肥行動，全面推廣秸稈還田、有機肥替代化肥、綠肥種植、深耕深松技術，提升土壤有機質含量；針對酸化、鹽堿化、障礙性耕地，專項實施土壤改良工程，建立縣域耕地質量監測網絡，定期開展土壤檢測，實現精準改良。
3. 完善農田防災減災基礎設施加固修繕中小型水庫、灌溉泵站、輸水管道，發展高效節水灌溉技術，解決灌溉 “最后一公里” 問題；建設田間排水系統，提升澇災防御能力；完善農田防護林網，增強農田抗風、保水、護土能力，降低自然災害對糧食單產的影響。

（二）良種培優：夯實單產提升種源基礎

聚焦種業振興行動落地縣域，構建 “引、試、推、繁” 全鏈條良種推廣體系，實現優良品種全覆蓋。

1. 精準篩選引進優質品種對接省、市農業科研院所、頭部種業企業，根據縣域氣候、土壤、種植制度，篩選引進高產、優質、多抗、廣適、宜機收的糧食新品種，建立縣域主推品種目錄，淘汰低產、劣質、抗逆性差的老品種。
2. 健全品種試驗示范體系建設縣級糧食新品種試驗示范基地、村級品種展示田，開展新品種本土化試種，對比篩選適應性強、增產效果顯著的品種，讓農戶直觀看到良種增產效果，加快推廣步伐。
3. 完善良種供應保障體系規范縣域種子市場監管，建立種子質量檢測點，嚴厲打擊假冒偽劣種子；扶持本土種業經營主體，完善良種倉儲、配送、銷售網絡，確保農戶及時買到優質良種；支持有條件的縣域建設區域性良種繁育基地，保障良種自主供應。

（三）良法推廣：激活單產提升技術動能

集成推廣綠色、高效、高產生產技術，實現良種良法配套，破解技術落地 “最后一公里” 難題。

1. 推廣高產高效栽培技術根據不同糧食作物特性，推廣密植高產、精準控溫、測土配方施肥、水肥一體化、病蟲害綠色防控等集成技術；推行精量播種、科學育苗、合理密植、適時收獲，優化種植流程，提升作物結實率與千粒重。
2. 建設高產示范引領片區在全縣打造 “萬畝高產示范片、千畝攻關田、百畝示范點”，由農技人員全程技術指導，實行統一品種、統一耕種、統一施肥、統一植保、統一收獲，通過現場觀摩、實地教學，帶動農戶全面應用高產技術。
3. 開展全覆蓋技術培訓組建專業農技服務團隊，采取集中培訓、田間授課、入戶指導、線上答疑等方式，常態化開展種糧技術培訓，重點培養種糧大戶、家庭農場主、合作社帶頭人，全面提升農戶科學種糧技能。

（四）良機升級：強化單產提升裝備支撐

推進農機裝備提檔升級，提升糧食生產全程機械化水平，降低人工成本、提高作業效率。

1. 優化農機裝備結構加大農機購置補貼力度，重點補貼大中型拖拉機、聯合收割機、插秧機、無人機植保、高效施肥等智能農機、高效農機，針對丘陵山區推廣小型輕便、適用型農機，補齊農機裝備短板。
2. 推進全程機械化作業聚焦糧食耕種收管防全流程，推廣機械化耕種、無人機植保、機械收獲、秸稈還田一體化作業，培育壯大農機專業合作社、農機服務公司，開展全程托管、訂單作業等社會化服務，實現農機高效利用。
3. 完善農機服務保障體系建設縣級農機維修服務中心、鄉鎮農機服務站，提供農機維修、保養、調試服務；搭建農機調度平臺，統籌縣域農機資源，解決農忙時節農機短缺、作業效率低的問題。

（五）良制保障：完善單產提升長效機制

通過制度創新、模式創新，激發生產主體積極性，構建單產提升長效推進體系。

1. 推進土地適度規模經營規范農村土地流轉，引導農戶通過土地流轉、托管、入股等方式，集中連片種植糧食，培育種糧大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型經營主體，實現規模化、集約化生產，提升單產效益。
2. 健全農業社會化服務體系發展耕、種、管、收、銷全程社會化服務，為小農戶提供代耕代種、統防統治、代收代儲服務，解決小農戶生產能力不足、技術落后問題，實現小農戶與現代農業有機銜接。
3. 提升農業風險防控能力擴大農業保險覆蓋面，提高糧食作物保險保障額度，降低自然災害、市場波動帶來的損失；完善病蟲害、極端天氣監測預警體系，提前落實防災減災措施，最大限度減少單產損失。

五、縣域糧食單產提升政策精準對接與項目爭取

（一）核心政策精準對接

1. 新一輪千億斤糧食產能提升田間工程政策：重點對接產能提升補助、高產示范片建設、農田基礎設施改造資金。
2. 高標準農田建設與提質改造政策：爭取中央財政專項資金、省級配套資金，整縣推進高標準農田項目。
3. 耕地質量保護與提升政策：申報耕地地力補貼、土壤改良、有機肥替代化肥專項項目資金。
4. 種業振興與良種推廣政策：爭取良種補貼、品種試驗示范、良種繁育基地建設資金。
5. 農機購置與社會化服務政策：落實農機購置補貼、農機服務體系建設、農業生產托管補助。
6. 糧食安全激勵與產糧大縣獎勵政策：爭取產糧大縣獎勵資金、單產提升工作激勵資金。

（二）項目謀劃與申報要點

1. 建立項目儲備庫：圍繞五大實施路徑，提前謀劃儲備一批符合政策導向、投資規模合理、帶動效應明顯的項目，明確項目建設內容、投資概算、預期效益、實施周期。
2. 規范項目申報流程：安排專人負責項目申報，精準編制項目可行性研究報告、實施方案，加強與上級農業農村、發改、財政部門對接，提高項目申報成功率。
3. 強化資金統籌整合：打破部門界限，統籌整合高標準農田、耕地保護、農技推廣、農機補貼等涉農資金，集中投入單產提升重點工程，提高資金使用效益。

六、縣域糧食單產提升政策落地機制創新

（一）跨部門統籌協調機制

成立由縣政府主要領導任組長，農業農村局牽頭，發改、財政、水利、自然資源、科技、農機等部門參與的單產提升工作領導小組，建立定期聯席會議制度，統籌項目謀劃、資金整合、工程實施、督查推進，解決部門各自為政、資源分散問題，形成 “一盤棋” 推進格局。

（二）政策宣傳與精準服務機制

通過政府官網、村級公告、田間宣講、短視頻、入戶走訪等多種方式，全方位解讀單產提升補貼、項目、技術政策，讓農戶、經營主體知曉政策內容、申報流程、享受標準；設立政策服務窗口，提供一站式咨詢、申報服務，打通政策落地 “最后一米”。

（三）全流程技術服務機制

建立 “縣級農技專家 + 鄉鎮農技人員 + 村級技術聯絡員” 三級技術服務體系，實行技術人員包片、包村、包田塊責任制，全程提供品種選擇、種植管理、施肥植保、農機作業技術指導；建立農業科技特派員制度，對接科研院校專家，解決技術難題。

（四）多元化利益聯結機制

推行 “龍頭企業 + 合作社 + 農戶 + 基地” 模式，通過訂單收購、保底分紅、土地入股、托管服務等方式，將小農戶納入單產提升體系，共享增產增收紅利；加大對種糧農戶、新型經營主體的補貼激勵，對單產提升成效顯著的主體給予專項獎勵，激發種糧積極性。

（五）常態化監測考核機制

建立縣域糧食單產監測體系，定期開展產量、耕地質量、技術推廣覆蓋率監測，實時掌握工程推進成效；將單產提升目標任務分解到鄉鎮、村，細化考核指標，納入鄉村振興、糧食安全責任制考核，考核結果與干部評優、項目資金分配掛鉤，嚴格獎懲、壓實責任。

（六）項目建后管護機制

明確高標準農田、水利設施、農機設備等項目建后管護主體、管護責任、管護資金，建立 “政府主導、經營主體參與、市場化運作” 的管護模式，杜絕 “重建設、輕管護” 現象，確保工程長期發揮效益。

七、典型縣域實踐案例借鑒

某產糧大縣聚焦糧食單產提升，創新實施 “五良融合 + 機制賦能” 模式，整縣推進高標準農田建設 35 萬畝，建成良種示范基地 5 個，推廣優質高產品種 12 個，集成高產技術 8 項，培育農機服務合作社 26 家，實現糧食單產年均提升 2.1%，累計增產糧食 1.2 億斤，爭取上級單產提升專項資金 3.8 億元，成功創建國家級糧食高產示范縣，其核心經驗在于部門統籌有力、項目集中投入、技術全程到戶、考核壓實責任，為同類縣域提供了可復制的實踐樣本。

八、保障措施

（一）強化組織領導

壓實縣級黨委政府主體責任，將糧食單產提升作為 “一把手” 工程，明確各部門、各鄉鎮職責分工，層層傳導壓力，確保各項任務落地落實。

（二）強化資金保障

加大縣級財政配套投入，積極爭取上級專項資金，撬動金融資本、社會資本參與單產提升工程，優化資金使用監管，杜絕截留、挪用，提高資金使用效益。

（三）強化宣傳引導

通過多種渠道宣傳單產提升重要意義、政策舉措、成效經驗，營造全社會重視糧食生產、支持單產提升的良好氛圍，調動農戶、經營主體參與積極性。

（四）強化風險應對

完善自然災害、病蟲害、市場價格波動應急預案，加強監測預警，落實防控措施，穩定糧食生產預期，保障單產提升工程平穩推進。

九、結論

縣域糧食單產提升工程是一項系統工程，絕非單一環節的改造提升，而是良田、良種、良法、良機、良制五位一體的協同發力，核心在于構建科學可行的實施路徑、高效順暢的政策落地機制。“十五五” 時期，縣域必須牢牢把握國家糧食產能提升政策機遇，正視自身短板弱項，以耕地提質為基礎、良種推廣為關鍵、技術賦能為核心、農機升級為支撐、機制創新為保障，統籌整合各類資源，壓實各級工作責任，破解實施過程中的堵點難點問題，全力推進單產提升工程落地見效。

只有持續夯實糧食生產基礎，全面提升單產水平，才能牢牢守住糧食安全底線，實現糧食穩產、農民增收、農業增效，為縣域高質量發展、鄉村全面振興筑牢堅實根基，為國家糧食安全提供堅實的縣域支撐。

縣域在推進過程中，需立足自身資源稟賦、生產條件，因地制宜優化實施路徑，不搞一刀切，注重示范引領、以點帶面，推動糧食單產提升工程走深走實，實現可持續、高質量推進。