一部法律是如何誕生的？這本書帶你走進立法現(xiàn)場

FRASH MAN

一部法律是如何誕生的？

這本書帶你走進立法現(xiàn)場

“決定問題，要八面樹敵。” ——彭真

在法律的世界里，我們熟悉的是法條、判決、司法解釋。但法律是如何從一個模糊的想法，變成白紙黑字的規(guī)范？立法者是如何思考的？重大決策背后，經(jīng)歷了怎樣的博弈與權(quán)衡？

《》為我們打開了一扇窗。這不是一本枯燥的立法學教材，而是八位資深立法工作者的“口述史”。他們中有人親歷了改革開放以來幾乎所有重要法律的制定，有人見證了地方立法從無到有的全過程。他們用最樸實的語言，講述了最真實的故事。

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立法與改革：一場“定”與“變”的博弈

改革開放之初，中國面臨一個根本性的矛盾：法律追求穩(wěn)定，改革追求變化。如何讓“定”與“變”和諧共處？

喬曉陽，這位參與起草了幾十部法律的立法人，給出了一個形象的比喻：“既好看，又好吃”。“好看”是有時代感，體現(xiàn)改革方向；“好吃”是能下得去嘴，落到實處。

他舉了行政訴訟法的例子。這部法律在20世紀90年代就制定了，但當時學界普遍不滿意，認為受案范圍太窄。但在當時的歷史條件下，“民告官”本身就是一個巨大的突破。人們不習慣、不理解，立法者選擇“寧可起點低一點，先把制度建立起來”。2014年，行政訴訟法迎來大修，才真正“像樣了”。

這就是中國立法的智慧——階段性和漸進性。先解決“有沒有”的問題，再解決“好不好”的問題。

1987年行政立法研究組

張春生則用更生動的方式描述了立法與改革的關(guān)系。他說，立法不是按照體系藍圖來推進的，而是“成熟一個、制定一個”。1979年通過的七個法律，不是按照邏輯體系排序，而是根據(jù)當時的迫切需要：恢復(fù)社會秩序、健全國家機構(gòu)、實行改革開放。這就是彭真同志說的那句話：“我們不能構(gòu)筑法律體系，脫離實際構(gòu)筑體系的人，十個有十個要失敗。”

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立法民主：傾聽“不同意見”的價值

在立法過程中，不同意見不是障礙，而是財富。

張春生回憶，彭真同志立法思想的一大特色，就是聽取不同意見。他經(jīng)常去參加常委會聯(lián)組會議做記錄，發(fā)現(xiàn)彭真對意見一致的話題并不特別在意，但當有人提出不同意見時，他就會專注地看著發(fā)言人，口問手記。

1983年6月，彭真當選為第六屆全國人大常委會委員長

彭真有句經(jīng)典的話：“民主就是要麻煩一些。”如果意見都一致，常委會會議五分鐘就散了。正因為有不同意見，才需要反復(fù)討論、反復(fù)協(xié)商、反復(fù)修改。立法工作者不能只提一次意見就放棄，要堅持“事不過三”的原則，一個意見提三次不被采納才不再堅持。

習仲勛同志甚至提出過“不同意見保護法”的想法，雖然不是法律語言，但道理深刻。在民主基礎(chǔ)上集中，這種體制更應(yīng)該重視不同意見。

習仲勛，1959年4月任國務(wù)院副總理兼秘書長，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會書記處書記，第十二屆中央政治局委員、書記處書記，第五、第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長

為什么不同意見如此重要？張春生總結(jié)了四個好處：可以比較立法方案的優(yōu)劣，做一個擇優(yōu)的選擇；可以讓法律被多數(shù)人接受，真正行得通；可以全面了解情況，防止不成熟的方案成為法律；可以鼓勵各方面有序參與，讓大家對制度有信心。

喬曉陽也分享了類似的經(jīng)驗。在制定證券法時，各方意見分歧很大。1998年的證券法，對許多成熟的證券市場可以做的事，都不允許做。因為當時的證券市場“還沒到那個階段，不會玩，也玩不起”。這就是立法中的“階段性原則”——根據(jù)實際情況，有所為有所不為。

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立法科學：從“零售”到“批發(fā)”的智慧

中國民法典的誕生，走過了一條漫長的道路。張春生為我們揭示了這段歷史的細節(jié)。

1954年憲法頒布后，全國人大組織力量起草民法典，但因為“反右”被擱置。1963年重新起草兩年多，又被“文革”打斷。1979年再次成立起草小組，幾十個人日夜兼程，很快拿出第四稿。但彭真一直沒批，因為改革剛起步，好多問題還沒有解決——私人生產(chǎn)資料保護、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等等。

考慮到時機還不成熟，習仲勛同志和彭真同志商量，民法典暫時不寫了，但研究工作可以繼續(xù)，一個個搞民法的單行法。這就是“改批發(fā)為零售”。婚姻法、繼承法、擔保法、合同法……一步步積累經(jīng)驗，最終在2020年完成法典化。

江平，中國著名法學家、法學教育家，新中國民商法學的主要奠基人之一

法學家江平曾說：“如果中國的民法不采取經(jīng)驗主義的路徑，一個個地搞，恐怕現(xiàn)在的民法還是無法可依。”這是中國立法的另一條智慧——從實踐出發(fā)，在經(jīng)驗中成長。

王波回憶了深圳經(jīng)濟特區(qū)土地制度改革的歷程。1987年，“中國土地拍賣第一槌”在深圳敲響，這是新中國成立以來首次國有土地使用權(quán)公開拍賣。在此之前，廣東省人大常委會已經(jīng)通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》，明確了特區(qū)國有土地實行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度。這次改革不僅揭開了中國土地使用體制改革的序幕，還直接促進了憲法的修改。

1987年12月1日，深圳經(jīng)濟特區(qū)土地使用權(quán)首次公開拍賣現(xiàn)場

這就是“先改革后立法”“邊改革邊立法”的典型。實踐先行，立法跟進，將成功經(jīng)驗固化為制度規(guī)范。

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立法現(xiàn)場：那些不為人知的細節(jié)

立法工作并不總是一帆風順。陳斯喜回憶起2005年個人所得稅法修改時的一次立法聽證會——這是全國人大常委會第一次舉行立法聽證會。

當時，個人所得稅法修正草案將工資薪金所得減除費用標準從800元提高到1500元。社會反響強烈，各方意見不一。法律委、財經(jīng)委、法工委決定就此舉行聽證會，直接聽取公眾意見。

4982人報名，最終選出20名公眾陳述人。他們來自不同地區(qū)、不同行業(yè)，收入水平也各不相同。聽證會開了一整天，各方充分表達意見。最終，減除費用標準調(diào)整為1600元。這個結(jié)果得到了廣泛認可。

陳斯喜說，這次聽證會是真正意義上的聽證，可以作為聽證會的一個范例。

黃建武則分享了在廣州市人大參與立法時的經(jīng)歷。在討論《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》時，他對草案中“凡違反市容環(huán)境衛(wèi)生管理有關(guān)規(guī)定占用公共場所擺攤的，都由城管查處”的規(guī)定提出了不同意見。

他認為，廣州是包容的城市，很多務(wù)工人員喜歡來廣州謀生。城市應(yīng)當有社會責任感，不能動不動就趕人、扣押，那樣會“造就整個中國城鄉(xiāng)問題的‘堰塞湖’”。他的意見被采納了，法規(guī)最終規(guī)定主干街道、廣場和重要場所嚴格管理，其他小街巷以勸導為主。

這就是立法者的智慧——在規(guī)則與人情之間找到平衡。

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立法的邊界：地方立法的獨特價值

2015年立法法修改，所有設(shè)區(qū)的市都被賦予了地方立法權(quán)。地方立法的作用愈發(fā)凸顯。

丁祖年用“九門活”來形容立法工作：政治活、專業(yè)活、情懷活、智慧活、經(jīng)驗活、精細活、功夫活、良心活、辛苦活。每一部法規(guī)的背后，都有立法工作者默默付出的身影。

他舉了浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例的例子。2004年，浙江省率先制定全國第一部農(nóng)民專業(yè)合作社法規(guī)，解決了合作社法律地位等一系列問題。兩年后，全國人大常委會出臺農(nóng)民專業(yè)合作社法，其結(jié)構(gòu)和主要制度基本上以浙江條例為藍本。

這就是地方立法“試驗田”的價值。地方先行先試，為國家立法積累經(jīng)驗。

王波則回憶了廣東在全國率先建立法律援助制度的歷程。1999年，《廣東省法律援助條例》審議通過，創(chuàng)下了全國第一個由省人大通過并實施的法律援助法規(guī)。到2023年，全省法律援助機構(gòu)共辦理各類案件27萬多件，幫助受援人挽回經(jīng)濟損失或取得利益28.5億元。

立法是有溫度的。陳春生在談到“三亂”清理時，也強調(diào)了這一點。20世紀90年代，廣東率先清理整頓亂收費、亂罰款、亂攤派，建立收費報批、罰沒許可證等制度，推動收費、罰款管理制度化、常態(tài)化。1996年行政處罰法中的“一事不再罰”“罰繳分離”等制度，都可以追溯到這一時期廣東的制度探索。

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《立法人訪談錄》

劉誠、徐菁菁、呂萬編

中國民主法制出版社2026年3月

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結(jié)語：立法人的情懷與堅守

讀完這些訪談，印象最深的不是那些宏大的理論，而是立法工作者的細節(jié)與堅守。

他們甘當苦力，耐得住寂寞。他們敢于說“不”，也善于說“不”。他們既要有法律功底，也要有政治智慧；既要敢于擔當，也要善于溝通。

陳斯喜說，自己“方有余而圓不足”，能走到今天，得益于一個好時代、一個好環(huán)境，遇到許多好領(lǐng)導好同事。他的體會是：找準定位，知道自己在什么位置上該做什么；要有方向，知道往哪兒去；要有堅守，不遇困難就放棄。

黃建武則說，學者當有自己的定位和獨立性。立法中，權(quán)力和利益都涉及其中，有時是領(lǐng)導力推的，有時是行業(yè)竭力要求的。學者當憑良心說出什么是對的，不附會。這個說起來容易，做起來不容易，但有這個意識就好，努力去做就是了。

沈國明說，立法是“良心活”，也是最講“科學”的。法規(guī)草案經(jīng)過立法工作者之手，質(zhì)量總是能得到提高，但究竟提高多少，有賴于是否有更強的責任感，是否愿意付出更多的精力和心血。

他們的話，讓人想起彭真同志的那句話：“決定問題，要八面樹敵。”

八面樹敵，不是制造對立，而是廣納群言。尊重不同意見，聽取各方訴求，在反復(fù)協(xié)商中凝聚共識。這正是中國立法的智慧，也是法治中國的基石。

《立法人訪談錄》記錄了這些智慧，也記錄了這些智慧背后的情懷與堅守。它告訴我們：法律不是冷冰冰的條文，而是立法者無數(shù)個日夜的心血凝聚；法治不是抽象的理念，而是一代代法律人接力推進的偉業(yè)。

如果你關(guān)心法律背后的故事，如果你想了解立法者如何思考，如果你想感受法治中國的脈動，這本書值得你打開。

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