政府簽了補償協議又反悔，訴訟期間能否單方解除？——行政優益權的行使邊界與司法審查

行政協議是政府與公民之間建立信任、實現公共治理的重要法律工具。然而，實踐中屢屢出現“政府簽約又反悔”的情形，尤其是在協議履行糾紛進入訴訟程序后，部分行政機關以“行政優益權”為由，單方作出解除協議的決定。這一行為是否合法？行政優益權的邊界在哪里？本文通過多個典型案例，重點分析行政機關在訴訟期間單方解除行政協議的法律效力問題。

一、行政優益權的本質與法律規制

行政協議兼具“行政性”與“合同性”雙重屬性。基于公共利益的需要，法律賦予行政機關在一定條件下單方變更或解除協議的權利，即“行政優益權”。但這一權力并非不受約束，其行使必須嚴格遵循法定條件和程序。

《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議司法解釋》）第十六條第一款明確規定：“在履行行政協議過程中，可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補償。”

從該規定可以看出，行政機關行使單方解除權必須同時滿足以下要件：

1、實體要件：出現“嚴重損害國家利益、社會公共利益”的情形；2、程序要件：依法履行告知、說明理由、聽取陳述申辯等程序；3、結果要件：對相對人造成的損失應當予以補償。

尤其需要注意的是，當行政協議糾紛已經進入訴訟程序后，行政機關是否還可以行使單方解除權？這一問題直接關系到司法權與行政權的關系，也關系到行政協議制度的穩定性。

二、訴訟期間單方解除協議：典型案例分析

（一）（2025）冀02行初116號：呂兆云訴遵化市政府案：訴訟前夕的“解除通知”

案情簡介：

1994年，呂兆云租賃遵化市鴻鴨屯村50畝土地建廠經營。2003年，因扶持港陸公司擴建，遵化市政府在未充分協商補償的情況下拆除其廠房。此后二十余年，呂兆云持續維權，政府多次形成會議紀要承諾解決。

2024年7月27日，雙方終于簽訂《補償協議書》，約定：

· 共同委托審計、評估機構核定補償額；

· 按同期貸款基準利率或LPR的3倍計算利息；

· 分期支付補償款，首付款200萬元。

協議簽訂后，政府支付了首付款。2024年8月1日，雙方共同委托的機構出具評估報告，確認補償總額為34,079,054.60元。然而，政府此后未再履行付款義務，呂兆云于2024年12月訴至法院。

關鍵爭議：

2025年8月19日，遵化市政府向呂兆云送達《解除<補償協議書>告知書》，稱2005年港陸公司已就同一事項補償完畢，繼續履行將損害國家利益和社會公共利益。8月26日，政府正式作出解除協議的通知。而此時，本案已定于2025年9月4日開庭審理。

一審法院裁判：

一審中，唐山市中級人民法院經審理認為，2005年港陸公司與呂兆云簽訂的《拆遷補償協議》已對案涉土地地上附著物進行了補償，原告主張的補償項目存在重復。繼續履行《補償協議書》可能嚴重損害國家利益和社會公共利益，被告解除協議符合法律規定。法院最終駁回了原告的訴訟請求。

值得深思的問題：

盡管法院以實體理由駁回了原告訴請，但一個程序性問題并未得到充分回應：在法院已經受理案件、即將開庭的情況下，行政機關能否單方解除協議？如果允許行政機關在訴訟期間隨意解除協議，那么“履行行政協議之訴”的訴訟價值將大打折扣——行政機關完全可以在敗訴前“先下手為強”，以解除協議的方式規避法院的實體審查。

（二）最高人民法院（2022）最高法行申394號案：訴訟系屬期間的程序規則

案情簡介：

某甲公司因與新城區政府履行征收補償協議發生爭議，向法院提起訴訟。在訴訟過程中，新城區政府作出解除協議的決定。一審、二審法院均以“協議已被解除”為由裁定駁回起訴。甲公司不服，向最高人民法院申請再審。

法院裁判：

最高人民法院在再審審查中明確指出：“對訴訟標的已進入司法程序正在審理的行政協議案件，不宜因其后出現的行政機關作出解除協議決定而逕行裁定駁回起訴。”

法院認為，行政協議糾紛已經進入司法程序，協議的效力、履行條件、是否存在解除事由等均屬于法院的審查范圍。行政機關在訴訟期間作出的解除決定，不能當然地終止訴訟程序。法院應當對解除決定的合法性進行審查，而非簡單地以“協議已解除”為由駁回起訴。

裁判要旨：

訴訟系屬期間，行政機關對協議的單方處置行為不能當然影響司法審查的進行；法院應當對解除決定的合法性進行實體審查。

（三）最高人民法院指導案例76號：不得單方變更解除原則

案情簡介：

2004年，萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司通過公開競拍取得某地塊的土地使用權。萍鄉市國土資源局在《出讓合同》中明確該地塊“為商住綜合用地”。后該局以“規劃部門未批準”為由，單方要求將土地用途變更為“工業用地”。亞鵬公司提起訴訟，請求判令國土資源局履行協議。

法院裁判：

最高人民法院指導案例76號（萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司訴萍鄉市國土資源局不履行行政協議案）裁判要點指出：

“行政機關在職權范圍內對行政協議約定的條款進行的解釋，對協議雙方具有法律約束力，人民法院經過審查，根據實際情況對協議條款進行合理解釋，作為確定當事人權利義務的根據。行政機關無正當理由不得在約定之外附加另一方當事人義務或單方變更解除。”

裁判要旨：

行政機關無正當理由不得單方變更或解除行政協議。該原則在訴訟期間同樣適用，甚至應當更加嚴格——因為在訴訟期間，協議的效力狀態正由法院審查，行政機關更無權單方處置。

（四）《最高人民法院公報》2018年第09期：壽光中石油昆侖燃氣案——解除協議必須遵守法定程序

案情簡介：

2009年，壽光市人民政府授權相關部門與壽光中石油昆侖燃氣有限公司簽訂《天然氣綜合利用項目合作協議》，授予其特許經營權。后政府以企業未按期完成項目建設為由，單方解除協議并收回特許經營權。企業提起訴訟，請求確認解除行為違法。

法院裁判：

該案作為公報案例，確立了行政協議解除的程序規則：行政機關解除行政協議、收回特許經營權，應當履行法定程序，包括告知、說明理由、聽取陳述申辯等。未按照法定程序進行的，屬于程序違法。

裁判要旨：

行政機關解除行政協議，必須履行法定程序；程序違法導致解除行為不具有合法性。在訴訟期間，程序正當性的要求應當更高，行政機關更不得以“公共利益”為由簡化或省略程序。

（五）《最高人民法院公報》2022年第05期：濮陽華隆燃氣案——行政協議效力的雙重審查

案情簡介：

濮陽市華龍區華隆天然氣有限公司與濮陽市城市管理局簽訂《管道燃氣特許經營協議》。后因協議履行發生爭議，華隆公司提起訴訟，請求確認協議有效并繼續履行。政府提出協議無效的抗辯。

法院裁判：

最高人民法院在該案中明確：行政協議兼具“行政性”和“合同性”，在認定行政協議效力時，既要根據行政訴訟法審查是否存在重大且明顯違法情形，也要適用民事法律規范判斷是否存在合同無效事由。

裁判要旨：

行政協議效力的認定應當同時適用行政法與民事法律規范進行雙重審查。對于行政機關在訴訟期間解除協議的行為，同樣應當同時審查其是否符合行政優益權的行使條件，以及是否符合合同法關于解除權的規定。

（六）古田翠屏湖案：公共利益解除后的補償責任

案情簡介：

古田翠屏湖愛樂置業有限公司、福建愛樂投資有限公司與古田縣人民政府簽訂相關投資協議。后因政策調整，協議無法繼續履行，雙方發生爭議。企業提起訴訟，要求政府承擔違約責任。

法院裁判：

福建省高級人民法院在審理該案過程中，經調解促成各方達成協議，以《行政調解書》方式結案。該案確認了一個重要原則：即使基于公共利益的解除，也不能免除政府的補償責任。

裁判要旨：

行政機關因政策調整等原因解除協議，應當對相對人因此遭受的損失依法予以補償。這一規則在訴訟期間同樣適用——行政機關不能在解除協議的同時，又回避對相對人損失的補償責任。

三、訴訟期間解除協議：為何不能“任性”？

綜合上述案例，可以歸納出訴訟期間行政機關單方解除行政協議的法律規制要點：

（一）訴訟系屬的“凍結效應”

行政訴訟具有“訴訟系屬”的法律效果。一旦原告提起訴訟，爭議的行政協議法律關系即進入司法審查范圍，行政機關對協議的直接處置權受到限制。最高人民法院（2022）最高法行申394號案明確指出：訴訟系屬期間，不宜因行政機關作出解除決定而逕行裁定駁回起訴，法院應當對解除決定的合法性進行審查。在此期間，行政機關不得以“行政優益權”為由，作出與訴訟標的直接相關的單方處置行為。

（二）行政優益權行使的時間邊界

行政優益權的設立目的是為了應對“履行過程中”出現的重大公共利益風險，而非為行政機關提供“敗訴后的退路”。當協議糾紛已經進入訴訟程序，是否“嚴重損害公共利益”這一實體判斷，應由法院依法審查，而非由行政機關自行認定并據此解除協議。

（三）程序正當性要求

壽光中石油昆侖燃氣案確立的規則表明，即使在訴訟前行使解除權，行政機關也應當履行告知、說明理由、聽取陳述申辯等程序義務。而在訴訟期間解除協議，行政機關往往“繞開”了法院對協議的審查，其程序正當性更難成立。如該案裁判所揭示的：程序違法本身即構成解除行為不合法的獨立理由。

（四）信賴利益保護原則的約束

指導案例76號確立了“行政機關無正當理由不得單方變更解除”的基本原則。行政協議一經簽訂，相對人即產生合理信賴。行政機關在訴訟期間解除協議，嚴重破壞相對人的信賴利益，也損害政府誠信。正如該案裁判要點所強調的：行政機關不得在約定之外附加義務或單方變更解除。

（五）公共利益解除不豁免補償責任

古田翠屏湖案確認：即使基于公共利益的解除，也不能免除政府的補償責任。行政機關不能在解除協議的同時，又回避對相對人損失的補償。這一規則在訴訟期間同樣適用，法院在審查解除行為合法性時，應當同時審查補償責任的落實情況。

（六）雙重審查標準的適用

濮陽華隆燃氣案確立的雙重審查標準，為訴訟期間解除協議的司法審查提供了方法論指引：法院既要審查解除行為是否符合行政優益權的行使條件，也要審查其是否符合合同法關于解除權的規定。兩種審查路徑中任一不滿足，解除行為均不具有合法性。

四、呂兆云案的再思考：司法審查的雙重維度

回到呂兆云案。法院最終以“可能嚴重損害國家利益和社會公共利益”為由，駁回了原告的訴訟請求。這一實體判斷姑且不論，但一個程序性問題值得進一步追問：如果政府在訴訟前就已經解除了協議，原告可以依法起訴撤銷解除決定；但如果政府在訴訟中解除協議，原告的訴訟請求應當如何設計？是繼續要求履行協議，還是增加撤銷解除決定的請求？

事實上，呂兆云在訴訟過程中已經意識到了這一問題，及時向法院申請增加訴訟請求，請求撤銷政府作出的解除通知。法院雖未單獨對解除行為的合法性作出裁判，但這一程序上的“應變”，恰恰揭示了行政協議訴訟中一個容易被忽視的困境：行政機關可以通過訴訟期間解除協議的方式，打亂原告的訴訟策略，增加訴訟成本，甚至架空訴訟本身。

結合最高人民法院（2022）最高法行申394號案的裁判精神，正確的處理路徑應當是：法院不應因訴訟期間的解除決定而駁回起訴，而應當對解除決定的合法性進行實體審查。如果解除決定不符合行政優益權的行使條件，法院應當予以撤銷，并繼續審理原履行協議之訴。

五、結語：法治政府，從信守每一份協議開始

行政協議，是政府與公民之間“言必信、行必果”的法治紐帶。它承載著公民對政府的信任，也檢驗著政府在法治軌道上履職的誠意。

行政優益權的存在，不應成為行政機關“任性毀約”的借口，更不應成為訴訟期間“繞開法院”的工具。正如最高人民法院在相關裁判中所言：“行政機關應當尊重司法權威，不得以行政決定替代司法裁判。”

在全面推進依法治國的今天，我們期待司法機關能夠以更加鮮明的裁判立場，守護行政協議的嚴肅性，捍衛司法權威，讓每一份行政協議都能成為法治政府建設的生動注腳。

來源：人民法治網