兩部委聯(lián)合發(fā)布13條政策舉措保障“十五五”規(guī)劃重點項目落地（附權(quán)威解讀）

導(dǎo) 讀

3月16日，自然資源部召開例行新聞發(fā)布會。會上，自然資源部與國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡稱《通知》），為“十五五”規(guī)劃重點建設(shè)項目做好要素保障工作。《通知》提出加強規(guī)劃引領(lǐng)和項目前期工作、探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度、建立規(guī)劃動態(tài)維護機制、完善聯(lián)動審批機制、合理保障重點項目臨時用地（林、草）、完善礦業(yè)用地政策、陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源等13條政策舉措。

內(nèi)容來源：自然資源部

為了優(yōu)化國土空間布局，《通知》提出加強規(guī)劃引領(lǐng)和項目前期工作，探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度，建立規(guī)劃動態(tài)維護機制。會同有關(guān)部門建立會商機制，主動對接相關(guān)部門“十五五”重點項目空間需求，統(tǒng)籌納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，依據(jù)國土空間規(guī)劃協(xié)同開展科學選址，明確國土空間規(guī)劃重點項目清單。部權(quán)限內(nèi)的用地預(yù)審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理；省級權(quán)限內(nèi)的，可按省級人民政府有關(guān)規(guī)定辦理先行用地。在不突破“三區(qū)三線”約束性指標和底線管控要求的前提下，可結(jié)合定期體檢評估依托“一張圖”對國土空間總體規(guī)劃進行年度動態(tài)維護，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、邊界、重點項目清單等規(guī)劃內(nèi)容。

針對提升自然資源要素配置效率，《通知》提出完善聯(lián)動審批機制，健全用地審批管理機制，改進征地工作，完善耕地占補平衡機制，合理保障重點項目臨時用地（林、草）。推動省域用地用海用林用草用濕等在同一個平臺上聯(lián)審，開展一次規(guī)劃選址綜合論證；與項目建設(shè)相適應(yīng)，優(yōu)化分期用地、分段用地（林、草）和調(diào)整用地政策；在充分保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，支持并聯(lián)開展征地前期工作；城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，不再單獨編制土地征收成片開發(fā)方案；補充耕地資源嚴重不足地區(qū)的建設(shè)項目，在本區(qū)域內(nèi)難以落實占補平衡的，可在省域內(nèi)調(diào)劑補充；對國家和省級的重點能源、交通、水利等項目，允許同一項目不同施工標段接續(xù)使用同一臨時用地。

在完善礦業(yè)用地政策方面，《通知》落實新礦產(chǎn)資源法，綜合施策保障礦產(chǎn)資源開發(fā)利用合理用地需求。礦產(chǎn)勘查、露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源符合要求的，可分期分區(qū)臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業(yè)權(quán)期限。不符合臨時使用土地要求的采礦項目，可一次性預(yù)留合理空間，滾動開發(fā)、分期辦理用地手續(xù)。在鄉(xiāng)村地區(qū)使用增減掛鉤指標（包括存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)騰退）的，可按批次辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并依法實施征收。無法實施征收的，可按照國家統(tǒng)一部署要求使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

《通知》強調(diào)，統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地促進內(nèi)涵式發(fā)展。對實現(xiàn)“一張圖”聯(lián)網(wǎng)的省（區(qū)、市），實施建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃期總量管控機制，由省級政府統(tǒng)籌使用“十五五”新增建設(shè)用地指標。建立健全新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積，進一步推動存量盤活。新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。圍繞陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源，《通知》規(guī)定了海岸線兩側(cè)陸海銜接管理的有關(guān)內(nèi)容。海岸線向陸一側(cè)、向海一側(cè)已成陸區(qū)域，按照土地管理。海岸線向海一側(cè)未完全成陸區(qū)域，按照海域管理。同時，支持相關(guān)省市結(jié)合國土空間規(guī)劃優(yōu)化游艇、海釣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施布局，保障項目合理用地用海用島以及海岸線使用需求，不得違規(guī)新增圍填海。

此外，《通知》還對合理利用保護地整合優(yōu)化成果，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及加強自然資源領(lǐng)域監(jiān)測監(jiān)管、嚴格執(zhí)法督察也提出了明確要求，確保既“放得活”又“管得好”，嚴守各類自然資源紅線底線。

優(yōu)化要素保障政策 服務(wù)重點項目落地

——《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》

權(quán)威解讀

為了進一步做好“十五五”規(guī)劃重點建設(shè)項目的要素保障工作，自然資源部與國家林業(yè)和草原局日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡稱《通知》）。

在新聞發(fā)布會上，自然資源部國土空間用途管制司司長劉彥、國土空間規(guī)劃局局長謝海霞、自然資源開發(fā)利用司司長孔維東、海域海島管理司司長許國棟、國家林業(yè)和草原局森林資源管理司副司長張敏，就《通知》相關(guān)問題進行解讀并答記者問。

推動“十五五”重點項目快落地

今年是“十五五”開局之年。《通知》貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，用更加科學合理的規(guī)劃、更加高效協(xié)同的管理、更加適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的理念、更加務(wù)實有效的舉措，完善自然資源要素保障政策，推動“十五五”重點項目快落地、早開工、早見效，更好支撐經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，助力“十五五”開好局、起好步。

據(jù)劉彥介紹，自然資源部堅持問題導(dǎo)向，對去年以來國務(wù)院推動高質(zhì)量發(fā)展綜合督查、赴地方包片服務(wù)、地方自然資源主管部門座談會等各渠道反映的相關(guān)問題和建議，進行了認真梳理分析。特別是在赴31個省份包片蹲點服務(wù)為地方解難題辦實事的過程中，歸納共性問題，探索總結(jié)解決路徑方法，把比較成熟的提煉上升為制度政策，從“解決一件事”到“辦好一類事”，為地方解難題辦實事。

《通知》共13條政策舉措，重點從優(yōu)化國土空間布局、提升自然資源要素配置效率、保障礦產(chǎn)資源開發(fā)利用所需、統(tǒng)籌存量增量促進內(nèi)涵式發(fā)展、陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源等方面進一步提升要素配置效率和服務(wù)效能，保障重點項目及時落地，支撐經(jīng)濟持續(xù)回升向好。劉彥分析說，《通知》有三個特點：一是突出了國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，二是突出了內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，三是突出了自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”。

建立國土空間規(guī)劃動態(tài)維護機制

為服務(wù)支撐“十五五”高質(zhì)量發(fā)展，自然資源部在規(guī)劃實施監(jiān)測評估基礎(chǔ)上，建立國土空間規(guī)劃動態(tài)維護機制。謝海霞結(jié)合《通知》內(nèi)容介紹，這總體上有三方面考慮：

一是落實國家發(fā)展戰(zhàn)略，提升規(guī)劃科學性。近年來陸續(xù)批準實施的各級國土空間規(guī)劃，目標年是2035年，橫跨15年的實施周期。結(jié)合每五年國家發(fā)展規(guī)劃的任務(wù)部署，動態(tài)優(yōu)化國土空間規(guī)劃，是遵循經(jīng)濟規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律的必然要求，有利于空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃同頻共振、同題共答，也是主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化的重大舉措。

二是加強規(guī)劃實施監(jiān)測評估，優(yōu)化國土空間布局。《通知》提出結(jié)合定期體檢評估，對國土空間規(guī)劃進行年度動態(tài)維護，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、管控邊界、重點項目清單等內(nèi)容。這能夠更好地兼顧規(guī)劃剛性與彈性，讓自然資源要素配置更貼合實際，但有一個基本前提：確保耕地和永久基本農(nóng)田“數(shù)量不減、質(zhì)量提高、生態(tài)改善”，生態(tài)保護紅線“面積穩(wěn)定、功能提升、性質(zhì)不改”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界節(jié)約集約、集中集聚，以及符合自然災(zāi)害防治、歷史文化保護等管控要求。

三是發(fā)揮規(guī)劃基礎(chǔ)性作用，基于“一張圖”探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度。通過“一張圖”強化總體規(guī)劃對相關(guān)專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，統(tǒng)籌交通、能源、水利、文物保護、礦產(chǎn)開發(fā)等各方面空間需求，在規(guī)劃編制階段就主動靠前服務(wù)、協(xié)同開展科學選址，消除空間矛盾沖突。特別是聚焦“十五五”規(guī)劃部署的109項重大工程，健全部門協(xié)商機制，建立國土空間規(guī)劃重點項目清單，加大要素保障力度。對于“一張圖”上落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見，即可先行用地，不再辦理用地預(yù)審和選址手續(xù)。

統(tǒng)籌存量與增量促進內(nèi)涵式發(fā)展

當前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。孔維東介紹說，按照政府工作報告提出的“做優(yōu)增量、盤活存量”要求，《通知》以統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地，作為推動城市更新、內(nèi)涵式發(fā)展的重要抓手，促進房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，更好打造高品質(zhì)人居環(huán)境，增進民生福祉。

一是以存量控增量。城市建設(shè)用地既包括通過征收轉(zhuǎn)用形成的新增建設(shè)用地，也包括舊城改造、低效用地再開發(fā)、收回收購閑置土地等盤活的存量建設(shè)用地，二者共同構(gòu)成了經(jīng)濟社會發(fā)展的土地來源。統(tǒng)籌存量與增量綜合供地，要精打細算用好每一寸土地，除能源、交通、水利等單獨選址項目外，各地年度新增建設(shè)用地不得超過盤活存量土地的面積。通過存量和增量良好協(xié)同，推動城市發(fā)展從依賴新增土地向盤活存量空間轉(zhuǎn)型。

二是優(yōu)化資源配置。土地要素配置既要算好市場效益賬，也要算好國家發(fā)展賬、民生福祉賬，把有限的新增土地優(yōu)先用于重大基礎(chǔ)設(shè)施項目和民生事業(yè)發(fā)展。一方面，既要增加能源、交通、水利等重點工程土地供給，也要保障新質(zhì)生產(chǎn)力等現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)合理用地；另一方面，與群眾生活息息相關(guān)的城中村改造、公共服務(wù)設(shè)施等民生項目，要加大新增建設(shè)用地支持力度。立足房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢，《通知》明確新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。這不等于不供應(yīng)房地產(chǎn)用地，而是要重點用好存量資源“精供優(yōu)供”，因城施策把握好供地的節(jié)奏和時序，優(yōu)先布局區(qū)位優(yōu)越、配套完善的區(qū)域，促進企業(yè)“拿好地、建好房”，不斷完善城市功能、提升市民生活品質(zhì)。

三是更加適配市場需求。統(tǒng)籌好有為政府和有效市場的關(guān)系，堅持“以需定供”，主動對接市場需求。2025年，自然資源部積極配合財政部，指導(dǎo)各地發(fā)行地方政府專項債券5400余億元，主要用于收儲存量閑置土地，適配高質(zhì)量發(fā)展需求，更好打造“凈地”“優(yōu)地”。同時，充分調(diào)動多元主體的積極性，支持土地用途兼容和空間復(fù)合利用，優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整及用途轉(zhuǎn)換規(guī)則，有力支撐補齊公共服務(wù)設(shè)施短板，打造更加符合市場和群眾需求的優(yōu)質(zhì)空間產(chǎn)品。

完善聯(lián)動審批機制優(yōu)化要素配置

自然資源部大力推動用地用海用林用草等自然資源要素的聯(lián)動審批，努力實現(xiàn)要素配置“高效辦成一件事”。據(jù)劉彥介紹，“十五五”規(guī)劃綱要提出了109項重大工程項目，加上部門、地方各類規(guī)劃中的類似項目，不少涉及新增空間需求。從項目建設(shè)方的角度，《通知》中主要是降成本、提效率、優(yōu)服務(wù)的政策舉措比較管用。

一是審批層級減少。下沉一級，壓實省級責任，壓減審批層級，簡化中間環(huán)節(jié)，以往需要報部批的項目，省內(nèi)就可以辦。自然資源部權(quán)限內(nèi)的用地預(yù)審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理，自然資源部依托“一張圖”加強監(jiān)管。分開辦理，單獨選址項目可分期申請用地，跨區(qū)域的線性基礎(chǔ)設(shè)施例如高速公路、鐵路，涉及很多市縣，可以市縣為單位分段申請用地、用林、用草，報批更加靈活。

二是審批效率提速。實行用地用林用草用海等聯(lián)動審批，通過信息化手段改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批。“一個窗口進”：以省為單位推動相關(guān)審批系統(tǒng)改造，實現(xiàn)系統(tǒng)全面聯(lián)通、跨層級推送，減少報件重復(fù)錄入、事項逐級審核等情況，讓企業(yè)和群眾少跑腿。“四個同步做”：同步勘測定界，同步現(xiàn)場查驗（踏勘），同步公示公告，同步費用繳納。“多論合一”：將用地用海用林用草用濕涉及的各類論證事項納入規(guī)劃選址綜合論證，只論一次、只評一次，減負提速。

三是時間和經(jīng)濟成本降低。減少審批層級，提高審批效率，壓環(huán)節(jié)、減材料，可為企業(yè)和群眾節(jié)省時間成本。“多論合一”、取消土地征收成片開發(fā)方案等政策，直接降低用地費用成本。通過優(yōu)化臨時用地（林、草）政策，對國家和省級的重點能源、交通、水利等項目，允許同一項目不同施工標段接續(xù)使用同一臨時用地。這既有效解決了重大項目施工周期長、與臨時用地年限不匹配的問題，又減少了重新選址耗時，還降低了土地復(fù)墾的資金成本。

林草要素支持重點項目服務(wù)民生福祉

林草要素保障是自然資源要素保障的重要組成部分。張敏在發(fā)布會上介紹說，《通知》進一步優(yōu)化完善了林草要素保障相關(guān)規(guī)定，更好支持“十五五”規(guī)劃重點項目、更好服務(wù)民生福祉。

一是優(yōu)化重點項目分段辦理林草用地手續(xù)規(guī)定。《通知》進一步放寬和擴展了分段辦理林草用地手續(xù)的要求，明確分段申請辦理的單位由地市級放寬到市縣級，并將分段辦理適用范圍擴展為各類線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。這將進一步推動節(jié)約成本、提升要素保障效率。

二是完善線性基礎(chǔ)設(shè)施無害化穿越自然保護區(qū)規(guī)定。《通知》充分銜接新修訂實施的自然保護區(qū)條例相關(guān)規(guī)定，明確在保障生態(tài)安全、公共利益等前提下，允許線性基礎(chǔ)設(shè)施無害化穿越自然保護區(qū)。這將有效破解以往自然保護區(qū)管理中保護與發(fā)展的困境和難題，從而實現(xiàn)保護與發(fā)展和諧共贏，人與自然和諧共生。

三是健全用地用海用林用草用濕聯(lián)動審批機制。《通知》推動省域內(nèi)采用統(tǒng)一平臺，開展用地用海用林用草用濕聯(lián)動審批，確保報批地類的唯一性。同時，積極回應(yīng)地方訴求，簡化環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程、省時提效，明確對用地報批啟動后涉及占用林地、草地及自然保護地批文到期的，無需重新辦理。

四是完善惠民生、促發(fā)展政策。《通知》明確發(fā)展森林草原游憩、露營體驗、科普教育等需配套設(shè)置的小型零星便民設(shè)施，可與林業(yè)草原直服設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)，促進林地草地復(fù)合利用。

陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源

海域海島是海洋強國建設(shè)的重要載體和支撐沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。許國棟介紹說，《通知》提出要陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源，進一步明確了陸海銜接管理規(guī)則，并對游艇、海釣等海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了支持舉措，助力沿海地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

一方面，統(tǒng)一陸海銜接管理。《通知》提出已成陸的“未批已填”區(qū)域按照土地進行管理，在辦理用地手續(xù)的過程中，仍要依法對此前的違法違規(guī)用海行為查處到位，落實生態(tài)保護修復(fù)措施，并要符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)準入政策。同時，《通知》從嚴守資源保護底線的角度，明確在海岸線向海一側(cè)區(qū)域要嚴格管控圍填海，除國家重大項目外全面禁止新增圍填海。

另一方面，促進游艇、海釣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。《通知》明確要保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，支持地方結(jié)合國土空間規(guī)劃優(yōu)化游艇、海釣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施布局，為游艇、海釣活動規(guī)劃出更多發(fā)展空間。為了讓停靠游艇像停車一樣方便，支持沿海地方探索建立游艇碼頭按泊位審批（出讓）、轉(zhuǎn)讓、登記及交易制度，做到“停得下、靠得穩(wěn)”。

此外，《通知》全篇提到11處“一張圖”，記者從新聞發(fā)布會獲悉，自然資源部還在持續(xù)強化“一張圖”應(yīng)用，推動審批系統(tǒng)的互聯(lián)互通，通過部、省、市、縣四級共用“一張圖”、一套數(shù)據(jù)、一套規(guī)則，在項目前期探索國土空間規(guī)劃許可，在建設(shè)階段深化“多審合一”“多證合一”，在項目建成后期推進“多測合一”“多驗合一”，加強對建設(shè)項目從規(guī)劃選址到竣工驗收的全生命周期管理。