不設(shè)區(qū)縣的中山如何提升“鎮(zhèn)能量”？

【摘要】中山作為全國僅有的四個“直筒子市”之一，面臨的突出問題是鎮(zhèn)一級“小馬拉大車”，改革關(guān)鍵在于提升“鎮(zhèn)能量”。筆者從“分類賦權(quán)、協(xié)同聯(lián)動、產(chǎn)城融合、機制保障”四個維度建立分析框架，提出小欖、坦洲等綜合實力突出的特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）可先行放權(quán)，遠期合并形成幾個特大鎮(zhèn)，行政架構(gòu)調(diào)整為“市－區(qū)—街道辦”。

《中山日報》理論專版今天刊發(fā)了我的朋友振遠兄（上圖中間那位老兄）的一篇文章，同刊的另外兩位也是深耕理論和實踐領(lǐng)域的專家。此前振遠兄和我討論過強鎮(zhèn)擴權(quán)的問題，我獲益良多，經(jīng)其同意，我轉(zhuǎn)載此文并稍有精簡。

對于提升“鎮(zhèn)能量”，建立區(qū)縣一級以便法定權(quán)限可以下放，避免一堆鎮(zhèn)街小馬拉大車，一堆事部門忙不過來，東莞和中山都做過很多年的探索并向上爭取。對于文章中提出的分類賦權(quán)、不能放的“直報直批”、片區(qū)統(tǒng)籌等觀點，我深以為然，轉(zhuǎn)載歡迎深入探討。

鐘振遠，高級工程師、注冊規(guī)劃師、碩士。畢業(yè)于武漢大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計專業(yè)，中山市規(guī)劃設(shè)計院有限公司規(guī)劃編制研究所所長，廣東省國土空間規(guī)劃專家?guī)欤ǖ谝慌＜摇V東省國土空間生態(tài)修復(fù)協(xié)會專家?guī)鞂＜摇⒅猩绞型恋卣魇粘善_發(fā)方案評審專家。從事城市空間發(fā)展研究、國土空間規(guī)劃研究等方面工作20年，長期參與市級重點規(guī)劃的編制和研究，多次獲得國家、省級技術(shù)獎項。主要參與編制《深圳與中山全面合作戰(zhàn)略研究》《中山市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》《中山市國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則）》《中山市村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造升級政策評估》以及《中山市城市更新（“三舊”改造）專項規(guī)劃（2020-2035 年）》等課題。

錨定“直筒子市”的鎮(zhèn)域能級躍升

——對中山探索開展特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）

擴權(quán)賦能改革試點的初步思考

中山作為全國僅有的四個“直筒子市”（指未設(shè)市轄區(qū)、直接管轄鄉(xiāng)級行政區(qū)的地級市）之一，鎮(zhèn)街直管架構(gòu)既帶來效率優(yōu)勢，也面臨“小馬拉大車”權(quán)責(zé)失衡問題。

《廣東省“十五五”規(guī)劃建議》提到，統(tǒng)籌擴權(quán)強縣、強縣擴權(quán)和縣鎮(zhèn)管理體制改革，支持東莞、中山探索開展特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革試點。面向“十五五”，中山探索“特大鎮(zhèn)”擴權(quán)賦能改革試點如何實現(xiàn)突破？

先說結(jié)論，筆者認為改革試點的定位在于錨定“直筒子市”的鎮(zhèn)級能級躍升，需要從“分類賦權(quán)、協(xié)同聯(lián)動、產(chǎn)城融合、機制保障”四個維度切入，形成可落地的改革框架，并結(jié)合粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展、深中一體化形成全域聯(lián)動。近期，部分綜合實力突出的特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）可探索行政區(qū)劃升級。遠期，鎮(zhèn)街合并形成幾個特大鎮(zhèn)，并將原有“直筒子市”的行政管理架構(gòu)調(diào)整為“市－區(qū)（縣級）—街道辦事處”的行政管理架構(gòu)。

01

特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)改革的核心是下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限，賦與人口、經(jīng)濟規(guī)模相匹配的自主權(quán)，破解“責(zé)大權(quán)小、事多人少”的基層治理困境，推動其向縣域副中心或小城市轉(zhuǎn)型。我市特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)改革應(yīng)錨定鎮(zhèn)域能級躍升，緊扣三個目標(biāo)，即政策支點、發(fā)展動能、模式創(chuàng)新。

一是構(gòu)建政策承接的基層支點。在落實《廣東省“十五五”規(guī)劃建議》要求的基礎(chǔ)上，打造特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能的“中山樣本”，銜接“黃金內(nèi)灣”建設(shè)與深中一體化戰(zhàn)略。

二是形成發(fā)展動能的矢量引擎。通過擴權(quán)破解鎮(zhèn)域發(fā)展瓶頸，推動我市6個特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)），即小欖鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)、黃圃鎮(zhèn)、三鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及三角鎮(zhèn)，從“特色專業(yè)鎮(zhèn)”向“小城市”質(zhì)變。

三是成為治理模式的創(chuàng)新典范。立足直管架構(gòu)，構(gòu)建“市級統(tǒng)籌、鎮(zhèn)級實操、跨鎮(zhèn)協(xié)同”的扁平化治理體系，為全國“直筒子市”以及其他地級市鎮(zhèn)域改革提供借鑒。

02

第一，分類精準(zhǔn)賦權(quán)，破解 “權(quán)責(zé)錯配” 的痛點。依據(jù)鎮(zhèn)域規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特色實行“一鎮(zhèn)一策” 賦權(quán)。

一是經(jīng)濟強鎮(zhèn)（GDP 超 500 億元）賦予縣級經(jīng)濟管理權(quán)限。重點下放用地審批、規(guī)劃編制、環(huán)評審批等關(guān)鍵事權(quán)，建立市級部門 “直報直批” 通道。如支持小欖鎮(zhèn)在試點產(chǎn)業(yè)用地彈性出讓機制，低效用地再開發(fā)，銜接我市“工改”“田改” 等集成式改革措施等方面先行先試。

二是人口大鎮(zhèn)（常住人口超 30 萬）聚焦公共服務(wù)與行政執(zhí)法權(quán)下放。推行 “市屬鎮(zhèn)用鎮(zhèn)管” 編制模式。如坦洲鎮(zhèn)可試點教育學(xué)位統(tǒng)籌、醫(yī)療分級診療權(quán)限擴容，破解“編少事多”的矛盾，匹配毗鄰珠澳的人口集聚需求。

三是特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)針對性下放產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)認證、外貿(mào)通關(guān)權(quán)限。如古鎮(zhèn)鎮(zhèn)（燈飾產(chǎn)業(yè)）可試點跨境電商通關(guān)便利化，黃圃鎮(zhèn)（食品加工）可承接市級技改項目審批，黃圃大岑片區(qū)聯(lián)動 “工改” 整備產(chǎn)業(yè)空間等方面。

四是通用權(quán)限方面統(tǒng)一下放政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)管、應(yīng)急管理等高頻民生事項，覆蓋企業(yè)開辦、項目審批等全流程。

第二，跨鎮(zhèn)協(xié)同聯(lián)動，構(gòu)建 “片區(qū)統(tǒng)籌” 格局，打破鎮(zhèn)域壁壘，形成發(fā)展合力。

一是組建片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟。按 “地理相鄰、產(chǎn)業(yè)互補” 原則，劃分為北部（小欖、東鳳、南頭、阜沙）、南部（坦洲、三鄉(xiāng)、神灣、板芙）、東部（三角、黃圃），西部（古鎮(zhèn)、橫欄、大涌、沙溪）四個產(chǎn)業(yè)聯(lián)動片區(qū)，面向廣佛、珠澳、深港、江門及粵西地區(qū)，構(gòu)建議事協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌跨鎮(zhèn)街的交通、能源、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是共享高能級平臺。推動翠亨新區(qū)、火炬開發(fā)區(qū)創(chuàng)新資源向其他鎮(zhèn)輻射，中心鎮(zhèn)可共享中科中山藥物創(chuàng)新研究院、中山先進低溫技術(shù)研究院?等科研技術(shù)應(yīng)用平臺的技術(shù)轉(zhuǎn)化服務(wù)，聯(lián)合開展產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同攻關(guān)，銜接“基礎(chǔ)研究+技術(shù)攻關(guān) +成果轉(zhuǎn)化”全過程創(chuàng)新鏈。

三是建立利益共享機制。對跨鎮(zhèn)合作項目實行稅收分成，鼓勵鎮(zhèn)街聯(lián)合招商引資，重點承接黃金內(nèi)灣周邊城市的產(chǎn)業(yè)外溢。

第三，產(chǎn)城融合升級，以小城市建設(shè)為牽引，推動鎮(zhèn)域從“產(chǎn)業(yè)單極”向“產(chǎn)城融合” 轉(zhuǎn)型。

一是統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。小欖鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)、黃圃鎮(zhèn)、三鄉(xiāng)鎮(zhèn)、三角鎮(zhèn)以及其他有建設(shè)條件的鎮(zhèn)區(qū)，按照“小城市”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)謀劃開展鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃、全域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃或鎮(zhèn)級層面總體城市設(shè)計的規(guī)劃編制工作，以規(guī)劃的頂層設(shè)計布局產(chǎn)城融合發(fā)展。

二是基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)。特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）按小城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)交通路網(wǎng)，接入高速公路網(wǎng)與高快速路網(wǎng)，實現(xiàn)所有中心鎮(zhèn)半小時接駁深中通道，強化與灣區(qū)城市互聯(lián)互通。

三是公共服務(wù)擴容。推進“教改”“醫(yī)改” 向鎮(zhèn)域延伸，在中心鎮(zhèn)布局推動中小學(xué)集團化辦學(xué)、三甲醫(yī)院分院，試點“鎮(zhèn)屬市管”運營模式。完善養(yǎng)老、社保等服務(wù)體系，實現(xiàn)常住人口均等化服務(wù)全覆蓋，增強人才吸引力。

四是城市品質(zhì)提升。開展鎮(zhèn)域 “城改”“水改”，推進老舊小區(qū)、老舊街區(qū)改造與水環(huán)境治理，打造“三生融合” 的品質(zhì)空間。活化歷史文化街區(qū)，植入中山人文元素，構(gòu)建 “宜居+產(chǎn)業(yè)+文化” 的特色城市風(fēng)貌。

第四，筑牢 “改革落地” 的機制保障。

一是動態(tài)調(diào)整機制。每年評估鎮(zhèn)域履職能力與事權(quán)運行效果，對權(quán)限下放后管理到位的鎮(zhèn)街追加賦權(quán)，對運行不暢的及時優(yōu)化，形成“賦權(quán)—評估—調(diào)整”的工作閉環(huán)。

二是強化要素保障。市級統(tǒng)籌用地指標(biāo)向特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）傾斜，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)園區(qū)與民生項目用地，培育及發(fā)展省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)。設(shè)立特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）發(fā)展專項資金，支持改革試點與重大項目建設(shè)。實施 “人才強鎮(zhèn)” 計劃，吸引科技領(lǐng)軍人才與創(chuàng)新團隊扎根特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）。

三是健全監(jiān)督考核。將擴權(quán)賦能成效納入鎮(zhèn)街黨政正職考核，重點考核產(chǎn)業(yè)增長、民生改善、風(fēng)險防控等指標(biāo)。建立容錯糾錯機制，鼓勵鎮(zhèn)街探索原創(chuàng)性、差異化改革舉措，形成可復(fù)制推廣的“中山經(jīng)驗”。

03

改革本質(zhì)上是一個長期、動態(tài)的系統(tǒng)工程，試點過程中應(yīng)注重問題導(dǎo)向，將總目標(biāo)分解為階段性任務(wù)，從易操作、共識度高的領(lǐng)域入手，逐步深入復(fù)雜領(lǐng)域，積小勝成大勝。分步實施建議：

一是試點啟動期（2026 年）。在小欖鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)率先開展全面擴權(quán)試點，出臺分類賦權(quán)清單與片區(qū)統(tǒng)籌方案，下放首批市級事權(quán)，建立改革監(jiān)測評估體系。

二是擴面深化期（2027—2028 年）。將試點經(jīng)驗推廣至全部6個中心鎮(zhèn)，完善跨鎮(zhèn)協(xié)同機制與利益共享模式，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享。

三是鞏固提升期（2029—2030年）。總結(jié)改革成效，固化制度成果，形成“分類賦權(quán)、片區(qū)協(xié)同、產(chǎn)城融合、動態(tài)監(jiān)管”的鎮(zhèn)域治理新模式，部分綜合實力突出的特大鎮(zhèn)按程序探索行政區(qū)劃升級路徑。

展望“十五五”時期以及2035年，中山的目標(biāo)是成為?廣東省珠江口東西兩岸融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)、沿海經(jīng)濟帶樞紐城市和粵港澳大灣區(qū)重要一極。在遠期2035年，推動鎮(zhèn)街合并形成幾個特大鎮(zhèn)，并將原有“直筒子市”的行政管理架構(gòu)調(diào)整為“市－區(qū)（縣級）—街道辦事處”，以更好地適應(yīng)高度城鎮(zhèn)化地區(qū)和城鎮(zhèn)人口密集地區(qū)的空間形態(tài)和社會經(jīng)濟形態(tài)，更好地推動全域中山行政管理效能的提升。